Donde habita el olvido: la inversión en ciencia que cada año se queda en un cajón

Cuando Javier Sánchez Monedero regresó a España tras un periplo en el extranjero investigando sobre inteligencia artificial, lo hizo gracias a una ayuda Beatriz Galindo. El flamante programa para “atraer y recuperar talento” científico a las universidades públicas fue anunciado por el ministro popular Méndez de Vigo en 2017, cuando explicó que contaría con una dotación anual de casi diez millones de euros. Desde entonces, se han concedido estas ayudas a trescientas personas, entre ellas Javier, para que se incorporen a las universidades españolas como “investigadores distinguidos”. Sin embargo, los datos sobre su ejecución presupuestaria, esto es, cuánto dinero se ha desembolsado respecto al presupuesto asignado, muestran que no es oro todo lo que reluce.

Entre 2018 y 2022, solo se gastaron treinta y cinco de cada cien euros presupuestados para el programa Beatriz Galindo. A pesar de que los Presupuestos Generales del Estado (PGE) incluyeron un total de 53 millones de euros para las ayudas durante este periodo, apenas se desembolsaron diecinueve millones. ¿Los motivos? Aunque el Ministerio de Ciencia no ha contestado a las preguntas formuladas por Civio sobre este tema, existen varias razones que pueden explicar por qué buena parte del dinero para estas ayudas se marchitó en un cajón. Por un lado, desde que fueron anunciadas, las Beatriz Galindo no se han convocado cada año, aunque cuenten con una dotación presupuestaria anual, sino que en el periodo entre 2018 y 2022 solo se hizo en tres ocasiones. Y, por otro lado, cuando las ayudas sí se publicaron, la resolución también llegó con mucho retraso. Por ejemplo, la primera edición, que salió en abril de 2018, se resolvió un año tarde, lo que parece explicar por qué los 9,75 millones de euros presupuestados para 2018 alcanzaron un 0% de ejecución (es decir, durante aquel año no se gastó nada de lo previsto).

El porcentaje de ejecución fue mayor en 2019, cuando subió hasta el 45%, coincidiendo con la llegada de la hornada inicial de científicas y científicos beneficiarios de las primeras ayudas Beatriz Galindo, como puede verse aquí. Pero la otra parte del presupuesto cayó en el olvido, aparentemente porque en 2019 no salió la segunda edición. Otro motivo de esta falta de ejecución es que, a veces, una pequeña cantidad planificada para un año se gasta realmente en ejercicios posteriores debido a “eventualidades”, según las referencias del Consejo de Ministros del pasado noviembre, como los retrasos en la gestión de visados o los aplazamientos en las incorporaciones. Javier Sánchez Monedero, que investiga en Córdoba, cita el caso de un compañero que trabajaba en Alemania y que, “peleando, consiguió entrar seis meses más tarde”. “Tenía los hijos en el colegio y no podía largarse en mitad del curso. [La administración] puede retrasarse el tiempo que quiera y luego los candidatos tienen que dejarlo todo [de golpe]”, critica.

Los préstamos en Ciencia, un agujero negro

Los problemas con la ejecución presupuestaria de las ayudas Beatriz Galindo no son una excepción. De hecho, lo habitual es que en Ciencia siempre se gaste menos de lo previsto, a diferencia de lo que ocurre en Defensa, donde la norma suele ser la inversa. Así se ve al analizar los datos de ejecución presupuestaria de la política 46, que engloba la investigación, el desarrollo, la innovación y la digitalización (I+D+i+d) y que conforma una de las políticas en las que se dividen los PGE, el primer nivel de desglose de las cuentas. Si tenemos en cuenta los últimos siete años, la peor ejecución presupuestaria en Ciencia se dio en 2018, cuando se quedó sin abonar más de la mitad del presupuesto. No obstante, la situación ha ido mejorando de manera paulatina, aunque insuficiente: en 2022, por ejemplo, de los cerca de 13.000 millones de euros presupuestados, se quedaron sin ejecutar más de 4.000 millones, esto es, casi un 33%.

La mejora de la ejecución también ha venido acompañada de una mayor inversión en I+D+i+d, en parte por la llegada a partir de 2020 de los fondos europeos. Estas inyecciones de dinero comunitario han supuesto un “cambio cualitativo” en los presupuestos, según explica a Civio Aleix Pons Vigués, director de Economía y Finanzas de la Fundación Cotec. Y es que, hasta entonces, la mayor parte del presupuesto en Ciencia consistía en préstamos (capítulo 8 de los PGE), que rara vez se ejecutan en el ámbito de la I+D, mientras que la parte dedicada a sufragar gastos de personal, subvenciones a fondo perdido, gastos corrientes o inversiones (capítulos 1 a 7) suponía menos de la mitad de los presupuestos. Tras la entrada de los fondos europeos, esta distribución se ha invertido y los préstamos no tienen tanto peso. Este cambio, según Pons Vigués, “tiene implicaciones muy directas y muy positivas” pues al final “ha incrementado la tasa de ejecución agregada”.

La falta de ejecución de los préstamos en Ciencia se ve, por ejemplo en el Fondo para la Investigación Científica y el Desarrollo Tecnológico, que entre 2017 y 2022 incluyó préstamos al sector público y a entidades privadas por valor de 9.968 millones de euros, aunque se dejaron sin gastar 8.800, es decir, un 89%. También en el Fondo estratégico para infraestructuras científicas y tecnológicas, del que solo se acabaron repartiendo 250 de los 2.895 millones con los que estuvo dotado entre 2016 y 2022. Esto es, únicamente se gastaron 9 de cada 100 euros presupuestados y, además, lo hizo en exclusiva el sector público, ya que desde el ámbito privado no se utilizaron los préstamos incluidos en este segundo fondo.

“La ejecución del capítulo 8 [es decir, los préstamos] viene, en parte, condicionada por la coyuntura económica y la disponibilidad (y precio) de crédito en el sector financiero, contra el que el capítulo 8 compite”, afirma Aleix Pons Vigués. En épocas donde los tipos de interés son altos o donde hay escasez de crédito, los préstamos que concede el Gobierno pierden atractivo, ya que compiten directamente con otros del sector financiero, según explica el portavoz de Cotec, algo que pasó justo durante esa época. A estos problemas se unen también los trámites burocráticos, que pueden justificar por qué los préstamos públicos en I+D no suelen ser tan utilizados en comparación con los que ofrecen las entidades bancarias privadas, según Ana Fernández Zubieta, profesora de la Universidad Complutense de Madrid.

Otros ejemplos de infragasto en los préstamos son el Programa INNVIERTE y las Aportaciones para apoyo a proyectos de I+D+i, ambos impulsados por el Centro para el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (CDTI), la entidad pública empresarial que busca promover la innovación y el desarrollo tecnológico de las compañías españolas. Del primero, creado en teoría para fomentar la inversión de capital riesgo en empresas de base tecnológica o innovadoras, se dejaron sin gastar 700 de los 900 millones presupuestados entre 2016 y 2022, casi el 80%. Con las aportaciones para apoyo a proyectos de I+D+i pasó algo parecido pues su presupuesto en los mismos años ascendió en total a 1.635 millones de euros, que también se quedaron olvidados en un cajón.

No son las únicas promesas estrella que han terminado prácticamente estrelladas. La Red Cervera, una propuesta de Ciudadanos que se incluyó en el pacto firmado con el PP en 2016 y que luego continuó tras la llegada de Pedro Sánchez a La Moncloa, nació para emular el modelo alemán de los Institutos Fraunhofer, una suerte de ‘Silicon Valley’ a la española con el que fomentar la transferencia tecnológica. Desde 2017 y hasta 2022, se presupuestaron 2.174 millones en préstamos relacionados con la Red Cervera, pero solo se ejecutaron 414, menos del 20% de lo asignado en los PGE. Mejor suerte han corrido las ayudas asociadas a esta iniciativa, que forman parte del capítulo 7 de los presupuestos. De los 166 millones de euros en transferencias de capital, el CDTI logró que se gastaran 121 millones, esto es, casi un 73%.

Una rara avis dentro de la política menguante de Ciencia

En cambio, hay una excepción a la regla. Una partida en la que, en 2022 se gastó bastante más de lo presupuestado. Y eso pese a que también incluye préstamos (en este caso, fuera del sector público). En concreto, se trata de las Aportaciones reembolsables a empresas para desarrollo de proyectos tecnológicos industriales cualificados relacionados con Programas de Defensa, ubicada dentro del programa Apoyo a la innovación tecnológica en el sector de la defensa. El año pasado, su presupuesto pasó de 358 millones a 732, tras una modificación de los límites de gasto aprobada en Consejo de Ministros. De los 358 millones planificados en un inicio, se ejecutaron finalmente 679 millones, es decir, nos encontramos ante una auténtica rara avis dentro de la política menguante de Ciencia. El aumento del presupuesto relativo a esta partida, es decir, los 374 millones adicionales, tiene como objetivo financiar los programas de aviación y drones militares Halcón, Tigre MK III y Euromale RPAS.

La inversión en Ciencia que nunca acaba de despegar

Las capas de los presupuestos

Ilustración de María Álvarez del Vayo

Si analizamos la ejecución presupuestaria en I+D por programas, existen dos cuya ejecución nunca llega a la mitad del dinero asignado. No es cuestión de azar: durante años han sido también los programas que aglutinaban la mayor parte del presupuesto dedicado a la Ciencia. Se trata, por un lado, del programa Investigación y desarrollo tecnológico-industrial, que incluye partidas como las gestionadas por el CDTI, y, por otro lado, del programa Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica.

Entre las partidas que incluye el segundo programa están las destinadas al Mapa de Infraestructuras Científicas y Técnicas Singulares, que desde 2016 cuenta con una dotación anual cercana a los 6 millones de euros, aunque nunca se gaste nada. También los Premios Nacionales de Investigación, cuya cuantía en 2016 alcanzó el medio millón de euros (100.000 por cada una de las cinco modalidades), que no se gastaron ese año porque no se concedieron. Tampoco el siguiente, pese a que los recortaron a 30.000 euros por premio. Hubo que esperar al año siguiente, en 2018, para que se volvieran a convocar y se gastara el presupuesto.

Una de las excepciones se encuentra en las partidas destinadas a la construcción de un nuevo acelerador de partículas, conocido como fuente europea de neutrones por espalación, cuya sede secundaria se ubicará en Bilbao. Pese a que el presupuesto total fue de 46 millones de euros entre 2018 y 2022, aquí sí que hubo sobregasto: en concreto, de diez millones de euros extra para crear una infraestructura que servirá en la investigación de nuevas terapias contra el cáncer y en el desarrollo de baterías de litio con mayor capacidad de almacenamiento, entre otras aplicaciones.

Aparte de este sobregasto más inusual, la ejecución presupuestaria resultó bastante deficiente en las partidas ubicadas en otros programas de los PGE, como aquellas relacionadas con la innovación y la digitalización. Por ejemplo, las iniciativas de la Agenda Digital contaron entre 2016 y 2020 con un presupuesto total de cerca de 2.500 millones de euros para extender la banda ancha, impulsar la industria del lenguaje natural o promover la inteligencia artificial. Sin embargo, apenas se ejecutaron algo menos de 700 millones, una cuarta parte del dinero consignado. Y lo mismo sucedió con las partidas de España Digital, cuyo presupuesto entre 2021 y 2022 ascendió a 294 millones, de los que apenas se desembolsó un 0,87%.

Todo el dinero que gastan los organismos autónomos no se desglosa con el mismo nivel de detalle que la ejecución presupuestaria de los ministerios

Por el contrario, el programa Investigación sanitaria sí experimentó un sobregasto en los últimos años. Especialmente importante fue en 2020, el peor año de la pandemia, cuando este programa, presupuestado en 271 millones de euros, gastó un 33,73% de más, hasta los 362 millones de euros. Sin embargo, en este caso no podemos descender un escalón para comprobar en qué partidas se produjo dicho desembolso extraordinario. ¿La razón? Este programa en realidad no se ejecuta directamente por parte del Ministerio de Ciencia, sino que es el Instituto de Salud Carlos III (ISCIII), el organismo público considerado como el buque insignia de la investigación sanitaria en España, el encargado de gestionarlo. Y eso tiene consecuencias importantes porque todo el dinero que gastan los organismos autónomos, como el propio ISCIII, no se desglosa con el mismo nivel de detalle que las cifras de ejecución presupuestaria de los ministerios.

Esta opacidad no solo se ve en el Instituto de Salud Carlos III, sino que también se da en otros organismos públicos de investigación, como el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), la mayor institución pública dedicada a la ciencia en nuestro país. Lo único que podemos conocer son sus datos globales de ejecución y cómo se gastan sus presupuestos en función de si se trata de transferencias, gastos de personal o gastos para adquirir bienes y servicios, entre otros. Así, por ejemplo, el CSIC ejecutó el 92% de su presupuesto en 2022 y, salvo en 2021, el resto de años incluso gastó algo por encima del dinero planificado, aunque tampoco podamos saber en qué partidas se produjo este exceso.

Esa misma falta de transparencia se da en otros organismos como la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación (ANECA), la Agencia Estatal de Investigación (AEI) (en 2022, ejecutó un 86% de un presupuesto de 1.358 millones) o el Instituto Español de Oceanografía (IEO), que apenas gastó un 55% del presupuesto con el que contaba en 2021. De nuevo, no sabemos por qué se produjo ese infragasto ni qué partidas quedaron olvidadas en un cajón, como sí ocurre con el dinero que gestionan directamente los ministerios.

“Me parece alucinante teniendo en cuenta la cantidad de burocracia que nos hacen hacer, que tenemos que entregar hasta la factura de las pilas. No me parece que corresponda a la exigencia que nos piden a nosotros”

Preguntado por esta opacidad, el científico Javier Sánchez Monedero se muestra indignado: “Me parece alucinante teniendo en cuenta la cantidad de burocracia que nos hacen hacer, que tenemos que entregar hasta la factura de las pilas. No me parece que corresponda a la exigencia que nos piden a nosotros”. Para la profesora Ana Fernández Zubieta, de la Universidad Complutense de Madrid, una mayor transparencia sobre los organismos autónomos ayudaría a mejorar las políticas públicas. “Todavía hay mucho margen de mejora, primero a la hora de desgranar los datos o de ofrecer información de forma más rápida. [Con menos opacidad] podríamos estudiar qué está pasando, emitir sugerencias o identificar pautas”, explica a Civio.

De la mala planificación a los imprevistos en Ciencia

Otro ejemplo de organismo autónomo que apenas rinde cuentas sobre su ejecución presupuestaria es el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS). Y, como el resto, su opacidad impide saber qué partidas presupuestadas se quedaron por el camino. Con los datos desagregados, no podemos conocer qué dinero tenía previsto desembolsar en 2018 la entidad dirigida por José Félix Tezanos. Ese año es especialmente importante porque España no pagó la cuota para participar en la Encuesta Social Europea, la más importante en el trabajo en ciencias sociales, que, a priori, le hubiera correspondido abonar al CIS, según publicó eldiario.es. En consecuencia, nuestro país llegó un año tarde a esta macroencuesta y el dinero de las dos siguientes cuotas lo tuvo luego que desembolsar de forma extraordinaria el propio Ministerio de Ciencia, dirigido entonces por el ministro socialista Pedro Duque. Las cifras de ejecución ministerial parecen demostrarlo porque en 2019 y en 2020, pese a no estar aprobado en los PGE, el Gobierno socialista tuvo que abonar de forma extraordinaria unos 270.000 euros que no estaban previstos.

Este tipo de gastos no planificados, que hay que pagar de sopetón, suelen darse de manera ocasional en Ciencia. No obstante, se trata normalmente de desembolsos que no parecen ser ocasionados por imprevistos repentinos. Por ejemplo, en 2022 se concedió una partida de 2 millones de euros a la Universidad de Navarra para construir la nueva sede del Museo de Ciencias, un importe que no parece encajar con el concepto de gasto imprevisto, es decir, con una cuantía imposible de planificar con antelación y, por ende, de ser incluida en los PGE cuando tocaba. Algo similar parece haber sucedido con el dinero recibido por la Real Academia Española (RAE). Desde 2016, disfrutaba de una dotación anual aproximada de 1,6 millones; no obstante, en 2019 y 2020 su gasto real escaló hasta los 6,6 millones de euros anuales, sin que se corrigiera en los presupuestos. Esta mala planificación cambió en 2021, cuando pasó a disponer de 6,82 millones, ejecutados esta vez sí en su totalidad.

En otras ocasiones, sin embargo, los datos de ejecución presupuestaria sí muestran algunas partidas para gastos que realmente era imposible prever con antelación. Así ocurrió, por ejemplo, con las transferencias realizadas en pleno 2020 por parte del Ministerio de Ciencia al CSIC, por valor de 4,45 millones, y al Instituto de Salud Carlos III, por 25,2 millones, para cubrir las investigaciones sobre el coronavirus, estudios que no se podían haber previsto antes de la pandemia de la COVID-19. Y lo mismo sucedió con la erupción volcánica de La Palma, en 2021, que obligó a desembolsar más de 2,56 millones de euros para sufragar trabajos científicos del CSIC, del Instituto Volcanológico de Canarias (INVOLCAN), de la Plataforma Oceánica de Canarias (PLOCAN) o de las Universidades de La Laguna y Las Palmas, entre otras instituciones. Un dinero que, por desgracia, en esta ocasión sí que tuvo que planearse y gastarse de forma apresurada, sin que, por una vez, su ejecución quedara en el olvido, como suele pasar en Ciencia.