Del dicho al hecho de los presupuestos: Defensa siempre gasta de más y Ciencia y Cooperación se quedan cortas

Cada año, desde al menos 2016, el Ministerio de Defensa presupuesta una partida para el gasto en agua en edificios que gestiona en 130 euros. Para 12 meses. Menos que la factura de un hogar medio. En 2022, por ejemplo, lo que al final costó fue esa cifra, sí, pero multiplicada por mil. Y eso es lo que cuenta, porque es lo que de verdad se gasta: la ejecución presupuestaria.

Aunque se le preste mucho menos atención que a la aprobación inicial de las cuentas, y se publique con mucho menos nivel de detalle, es ahí -fuera ya de los debates en las Cortes, la discusión entre grupos políticos y los titulares- donde se ve qué se ha gastado en realidad y cómo. Y del dicho: los Presupuestos Generales del Estado (PGE); al hecho: esa ejecución final del año, hay un trecho. A veces se inflan partidas que no venden tan bien en la aprobación inicial o no se gastan del todo otras que quedaban bonitas sobre el papel pero acaban siendo promesas incumplidas. Otras veces surgen necesidades impredecibles a lo largo del año, como pasó con la crisis del covid. Y también, como pasa con esa factura de agua, el problema a veces es la falta de rigor del cálculo inicial.

Gracias a esa factura mal calculada y, sobre todo, a otras partidas muchísimo más cuantiosas, la mayoría destinadas a contratos de modernización de las Fuerzas Armadas, el gasto en Defensa siempre, sin excepciones, supera con mucho lo presupuestado inicialmente, incluso en años en los que no hay eventos que lo justifiquen. Como una tradición. De los últimos siete años, en el que más se inflaron las cuentas fue 2022, con casi un 30% extra: pasaron de unos 9.800 millones presupuestados a 12.700, 2.925 millones más, en parte por culpa de la guerra de Ucrania. En cambio, 2020, en plena crisis del coronavirus y con militares colaborando en la gestión de la emergencia fue, de hecho, en el que las cuentas crecieron menos de todos los años analizados, solo un 7%.

I+D+i es, en cambio, de esas políticas que siempre pierden a lo largo del año: nunca se gasta todo lo que se promete. La mitad se suele quedar en el camino. En los últimos años ha mejorado un poco y tanto en 2021 como en 2022 se gastó un porcentaje mayor, y eso que el presupuesto también subió. Aun así, las cifras del último año cerrado siguen mostrando ese decalaje: de los 13.000 millones planificados, 4.000 se quedaron sin ejecutar.

No solo es investigación. Otras políticas -el nivel más alto de distribución de los presupuestos- también se quedan cortas. Pasa con Comercio, turismo y pymes, donde se suele gastar menos de la mitad de lo planificado. La cosa mejora algo en los últimos tres años (en 2022, por ejemplo, de casi 3.000 millones se ejecutaron poco más de 2.000), pero sigue quedándose corta. Uno de los programas más cuantiosos de esta política, y que siempre se queda sin gastar del todo, es el de Promoción comercial e internacionalización de la empresa.

Cultura es otra de esas políticas que queda bien como plan pero no acaba de ejecutarse nunca del todo, entre un 11 y un 16% menos cada año desde 2016, el peor año. Le sigue 2022, con 240 millones sin gastar, en buena parte por culpa del bono cultural joven, que no llegó a todos los posibles beneficiarios. La traducción en números es que pensaban gastar 210 millones en esta iniciativa y acabaron siendo 114. Para 2023 han presupuestado la misma cantidad, pero no parece que se vaya a utilizar del todo.

Gastos imprevistos o difíciles de medir

Así, hay cosas que quedan mejor sobre el papel pero no se acaban ejecutando, o no dan tanto lustre a las cuentas que se debaten en Las Cortes y se inflan luego; pero también errores de cálculo, como el del recibo del agua, y, claro, gastos imprevistos, que surgen a lo largo del año o son muy difíciles de cuantificar a priori.

Las capas de los presupuestos

Para visualizar estos datos hemos utilizado esta división, la funcional. No utilizamos la orgánica, quién lo gasta, porque los nombres de los organismos varían y no sería comparable año a año.

Es lógico, por ejemplo, que cinco de los 10 mayores desvíos en números absolutos de la serie se dieran en 2020, año de aparición de la covid en España, como aportaciones extra a la Seguridad Social o a las comunidades autónomas o líneas de ayudas, el gasto extra de los ERTE… De hecho, Sanidad, una política normalmente discreta, puesto que la chicha del sistema sanitario está transferida a las comunidades autónomas, tuvo que inflar sus cuentas más de un 60% con respecto a lo presupuestado ese año. Un ejemplo: si pensaban gastar 1.000 euros en productos farmacéuticos, gastaron un millón.

Si se aprueba una nueva ayuda o medida durante el curso, aparece también una línea extra, que desvía la ejecución. Pasó con el descuento de 20 céntimos por litro de gasolina, con el tope al precio regulado del gas natural o con las rebajas en los abonos de transporte, con más de 450 millones extra que inflaron una de las políticas con menos desvíos, la de Subvenciones al transporte.

A veces, los añadidos responden a obligaciones que surgen durante el año, como en el caso de las sentencias en contra. El porcentaje de crecida más brutal de una línea de la serie se da en 2022, con los cambios en la concesión de la AP-7 por decreto: entre la construcción de un tercer carril y lo que se denomina “equilibrio financiero” (que la empresa no pierda más de lo esperable), la cosa pasó de 1.000 euros presupuestados, una cantidad un poco de base, a más de 1.000 millones. De hecho, pasa lo mismo con otras líneas de resolución de concesiones de obras, se calculan 1.000 euros, por poner algo, que se convierten en cientos de millones al final.

El problema se agrava cuando las cuentas son prorrogadas. En 2019 se jugó con el presupuesto del año anterior, el de 2018. Por eso, la partida para celebración de elecciones era solo de 10.000 euros. Pero ese año tocaban elecciones municipales y, aquí un imprevisto extra añadido, se acabaron celebrando también comicios generales. El gasto superó los 400 millones.

A veces pasa justo lo contrario. En 2022, por ejemplo, se presupuestaron 464 millones, que pasaron a ser 408, para las empresas para despliegue del 5G. Al final no se gastó nada.

Cuando se pierde la pista del dinero realmente gastado

Conocer cuál es el plan, los PGE, es relativamente fácil. Saber qué pasó al final, no tanto. Para Jesús García, profesor del departamento de Contabilidad de la Universidad de Oviedo, uno de los problemas es de “paradigma”: “El modelo presupuestario está pensado para el control de la legalidad a través de la fiscalización de unos órganos de la Administración sobre otros, lo que se conoce como rendición de cuentas horizontal”, pero no para la vigilancia y control externos.

Por una parte, algunas partidas se gastan durante varios años, algo especialmente complejo cuando hablamos de los grandes programas del Fondo de recuperación. Por otra, que algo se haya ejecutado al 100% no quiere decir siempre que se haya gastado el dinero. Muchas veces lo que se ha hecho es transferirlo a otro organismo para que lo gestione o reparta, como a una comunidad autónoma, y ahí se pierde el rastro dentro de la ejecución presupuestaria. Puede parecer que se ha gastado, pero no.

Un ejemplo es el Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, un programa creado en 2020 para conceder financiación o comprar acciones de compañías importantes que pasaran por una situación complicada. Esta ayuda no estaba en el presupuesto inicial, pero se incluyó en verano, con una dotación de 10.000 millones de euros. Según la ejecución presupuestaria, se gastó todo, pero lo que en realidad pasó es que se transfirió todo a la SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) para que lo gestionara. ¿La realidad? Se financiaron 30 operaciones, a empresas como Air Europa o Técnicas reunidas, por un valor total de 3.255 millones, bastante menos de lo previsto.

Además, el nivel de detalle y el formato de organismos autónomos y la Seguridad Social, que va por libre (ver metodología) no son iguales que los de los presupuestos, con lo que el cruce de datos se hace difícil. Sabemos que el FOGASA y la Agencia Estatal de investigación siempre ejecutan de menos y que la Agencia Tributaria se pasa entre un 30 y un 40% al año del presupuesto. ¿En qué? En sueldos. Pero no tenemos más detalle.

También sabemos que el SEPE gastó mucho más en 2020, como es lógico, por los ERTE de pandemia. El gasto en Desempleo, destinado íntegramente a los subsidios, se dobló ese año. En 2021 fue un 11% más de lo planificado. Pero, pese a que es una cifra muy difícil de calcular, en el resto de años las variaciones no son muy grandes. Acierta bastante. La política de Fomento del empleo, en cambio, no se acaba de gastar nunca del todo, aunque ha ido mejorando, del 75% ejecutado en 2018 al 96%, una cifra bastante razonable, de 2022.