La invasión de los contratos menores de 14.999,99€

Los datos utilizados en este artículo provienen de la Plataforma de Contratación del Sector Público, donde publican la mayoría de administraciones públicas locales, autonómicas y locales. Hemos descargado todos los contratos menores publicados desde el 1 de enero de 2018, fecha desde la que están disponibles, hasta el 31 de julio de 2019, fecha en la que empezamos a analizarlos a fondo. Son un total de 346.726.

A la hora de analizar su cuantía, utilizamos el precio de licitación sin impuestos, que es el que marca qué tipo de procedimiento se puede utilizar.

Hemos excluido de la base de datos aquellas entidades que no son administraciones públicas (un concepto que se usa para clasificar los distintos tipos de entidades y sus obligaciones, porque no les aplican las reglas de los menores al 100% y no podíamos tratar sus contratos con los mismos criterios que los de aquellas que sí lo son. Así, usando la clasificación existente en la web pública de contratos, dentro de otras entidades del sector público eliminamos las mutuas, que no lo son, y las sociedades, consorcios y fundaciones del sector público, porque algunas sí se clasifican como administración pública y otras no.

Para poder mostrar de forma clara hasta qué punto los contratos menores se acercaban al borde legal decidimos, siempre dejándolo claro durante el proceso, excluir de la visualización los contratos de menos de 5.000 euros, que en muchos casos se pueden adjudicar por un procedimiento aún más sencillo y que, al ser de cuantías muy pequeñas pero ser muchos, desvirtuaban la infografía.

Dependiendo de las claves a analizar -y teniendo en cuenta que la reforma de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) que cambió los umbrales de los menores entró en vigor el 18 de marzo de 2018- utilizamos uno u otro rango de fechas dentro de los datos disponibles.

El objetivo era crear una base de datos que nos permitiera hacer las consultas necesarias para descubrir hasta qué punto apuran hasta el límite, cuántos contratos iguales cambiaron de precio cuando cuando cambiaron los límites y qué contratos se pasan y, por tanto, son ilegales.

La limpieza

Creamos archivos para analizar cada uno de los puntos que tratamos en el artículo y a todos ellos les aplicamos un proceso de limpieza para detectar errores y, sobre todo, para excluir de nuestros datos aquellos contratos a los que no les aplican los umbrales de 15.000 y 40.000 euros.

Para poder consultar las posibles banderas rojas era imprescindible limpiar los archivos con los que íbamos a trabajar, ya que detectamos múltiples errores en los datos originales. En los casos en los que se han detectado, se han solventado. En algunos casos, por ejemplo, hemos descubierto que lo que podían parecer fraccionamientos son en realidad expedientes duplicados por error. Esta parte, la limpieza, ha sido de las más complejas y duras de todo el proceso.

Eliminamos relaciones de contratos y posibles duplicados y otras filas que no corresponden a contratos menores. Además, revisamos aquellos en los que la cuantía no aparece o es 0€ para ver si esa cifra sí aparece en otras columnas, como las del importe finalmente adjudicado.

Los contratos menores solo pueden ser de obras, suministros y servicios, pero muchos tenían códigos de otros tipos, como concesiones, administrativos, contratos privados… En esos casos, hemos analizado el objeto para saber cuál es su categoría real (en muchísimos casos el código estaba mal puesto, por ejemplo, con muchos contratos de obras marcados como suministros y servicios). Una vez hecho esto, eliminamos los que no son menores en realidad: las colaboraciones público-privadas, los patrimoniales… Mantenemos los contratos privados (como los de los cachés de conciertos) porque al tratar solo con administraciones públicas sí les aplican las reglas de los menores como al resto.

Aplicamos los cuatro tipos de excepciones que marca la ley:

• Generales. Relaciones entre administración y empresa a las que no les afectan las reglas de la ley, como los de agua y transporte (regulados por otra ley), los de arbitraje, los de cooperación entre varios estados… Este tipo de contratos no deberían ni aparecer en los listados de contratos menores, pero aparecen, así que los eliminamos para no juzgarlos como tales.
• Suscripción a revistas y bases de datos. Este tipo de contratos se pueden adjudicar como menores hasta límites muy superiores, los de la regulación armonizada, por eso los eliminamos.
• Los de ciencia. Un añadido a la ley permite que los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación tengan un límite mayor, 50.000 euros frente a 15.000. Pero solo para contratos destinados a la investigación, no para servicios generales. Hemos eliminado todos los que sí son para investigación, pero hemos dejado los de servicios generales en los que se abusa -o, simplemente, se aplica mal- esa excepción. Para hacerlo, recopilamos los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación a partir de las entidades incluidas dentro del mapa del Observatorio Español de I+D+i (ICONO) y de la Fundación Española de Ciencia y Tecnología (FECYT). Después analizamos los contratos públicos de suministros o de servicios suscritos por estos órganos que tuvieran la consideración de contratos menores. En este caso, el límite de los contratos menores se sitúa en 50.000 euros, de acuerdo con lo estipulado de forma excepcional por ley. Por último, comprobamos si los contratos menores estaban o no destinados a servicios generales y de infraestructura.
• Siempre que nos lo permitía la información sobre el objeto, valorábamos si entraban en la excepción que permite repetir contratos con la misma empresa si solo pueden ser encargados a una empresa porque es una obra de arte única, no hay competencia por razones técnicas o se deben proteger derechos como los de propiedad intelectual e industrial.

Pese a aplicar todas estas excepciones, casi 1.700 contratos siguen superando los umbrales establecidos en la ley.

Los datos

Además de la base de datos general empleada en la visualización, a la que hemos aplicado la limpieza en los contratos que superaban los umbrales, hemos creado consultas específicas para encontrar casos relevantes. Así, los archivos -ya limpios- utilizados también en nuestro análisis, y que puedes descargar y reutilizar desde la web de datos abiertos de Civio son:

• Cambios de precio. Contratos de la misma administración pública al mismo empresario que cambiaron de precio con el cambio de los umbrales. Para eso, hemos extraído empresas que recibieron un contrato de más de 17.900 euros (en servicios y suministros) y de más de 48.000 (en obras) antes del cambio de ley; y que después de la reforma recibieron nuevos contratos mayores de 12.000 euros. Estos son los archivos que revisamos para encontrar cambios de precio sospechosos de forma manual.
  • De servicios y suministros.
  • De obras.
• Contratos que superan los umbrales y, por lo tanto, son ilegales.
  • De obras, de 40.000 euros y más.
  • De servicios y suministros, de 15.000 euros y más.
• Los pequeños. Contratos menores de menos de 50 euros.

Fuentes y expertos consultados

Además del análisis a fondo de la LCSP, hemos estudiado artículos sobre la interpretación del artículo 118 (como este y este), las decisiones de las distintas juntas consultivas sobre este asunto y de la OIRESCON, informes sobre asunto concretos, como las concesiones como menores y análisis a fondo como los de la Oficina Antifrau.

Además, hemos consultado a expertos en contratación sobre tiempos de tramitación de un menor, si se aplican las reglas a los contratos privados y algunos casos particulares que nos resultaban curiosos. Muchísimas gracias a Esteban Umerez, José María Gimeno, Ana Isabel Beltrán, Lola Bataller y Roger Folguera.

Si encuentras errores, avisa

Sabemos que la fuente original, el Portal de Contratatación del Sector Público, contenía errores, probablemente desde su introducción en los sistemas por parte de las entidades públicas contratantes. Todos los que hemos detectado han sido solventados. Hemos trabajado los datos con el mayor rigor posible, pero si encuentras algún fallo en los datos o en nuestro análisis, escríbenos por favor a [email protected] y estaremos encantados de enmendarlo.