En un año, entre agosto de 2018 y julio de 2019 las administraciones públicas adjudicaron más de 35.000 contratos menores de suministros y servicios que superaban los 5.000 euros. Casi el 10% (3.261) son como lemmings apelotonados al borde del precipicio: están entre los 14.900 euros y los 14.999,99. ¿Ese es el rango más habitual de mercado de todo lo que se compra o se encarga desde las administraciones públicas? No, es el límite legal para poder usar el contrato menor: a dedo, casi sin controles ni transparencia.

Y si cambia ese límite -como pasó con la reforma que entró en vigor en marzo de 2018, que los bajó de 18.000 a 15.000 euros- cambia el coste de muchos de esos suministros y servicios como por arte de magia. Patrimonio Nacional contrató en 2017 y 2018 a la firma Opyser para el funcionamiento de las fuentes ornamentales de la Granja de San Ildefonso en Segovia, un atractivo turístico. Cada año firmaban con ellos un contrato menor por la cantidad exacta de 17.999,99 euros. En abril de 2019, ya con los nuevos umbrales en vigor, ese mismo contrato se ajustó debajo del nuevo límite y pasó a costar 14.900 euros. Y, así, pagamos menos por el mismo servicio -¿o estábamos pagando de más?- y ellos pueden seguir dando el contrato a dedo y sin pasar por el proceso de un concurso abierto y transparente.

Este no es, ni de lejos, el único ejemplo que encontramos en los datos del Portal de Contratos del Sector Público, que agrupa los contratos menores de la mayoría de administraciones públicas locales, autonómicas y estatales. Los gobiernos autonómicos contratan a agencias de calificación de riesgo para que establezcan su rating, esto es, cuál es su capacidad para pagar sus deudas o, dicho de otra forma, qué riesgo tiene invertir en esa deuda. El Gobierno de Cantabria contrató en 2018 y 2019 a una de las grandes, Fitch. ¿La diferencia entre ambos contratos menores? El primero costó 17.999 euros, justo por debajo del límite de 18.000; y, el segundo, ya con la reforma en vigor, 15.000. Una cifra, esta última, que además es ilegal, puesto que solo se pueden conceder esos contratos a dedo por debajo de 15.000 euros, no 15.000 exactos.

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Un poco de contexto para empezar:

Los contratos de suministros y servicios de menos de 15.000 euros y de obras de menos de 40.000 se pueden dar a dedo y sin muchos miramientos, son los llamados CONTRATOS MENORES
Este límite, con la ley anterior, era de 18.000 y 50.000 euros respectivamente.

Cuando son muy pequeños,

para suministros básicos y hasta un límite (menos de 5.000 euros), se puede usar un procedimiento aún más simple: la CAJA FIJA. Se paga y se guarda la factura y ya.
Pero muchas administraciones tiran, aún sin necesitarlo, de CONTRATO MENOR.
De hecho, en este periodo hay más de 1.000 contratos de menos de 5 euros.
Es el caso del contrato de tacos y alcayatas para colgar unos cuadros en el despacho de un concejal del Ayuntamiento de Alzira, de 67 céntimos.
Dejamos los contratos de CAJA FIJA fuera de este análisis para no marear.

¿Qué pasa?

Que para evitar tener que adjudicar el contrato por un procedimiento más complejo, transparente y que permite que más empresas se presenten, algunas administraciones apretujan los contratos para que encajen justo por debajo de esos umbrales.

En concreto,

casi el 10 % de los contratos del 1 de agosto de 2018 al 31 de julio de 2019 de suministros y servicios están en esa franja, entre 14.900 y 14.999,99.
Y un 2% (756 contratos) están en el último euro, desde 14.999 hasta el borde.
Un ejemplo: el Ejército adjudicó un contrato de 14.999,99 euros a Essilor para comprar lentes progresivas. Lo que dé con esa cantidad.

La ley dice...

que se podrán adjudicar vía menor, ojo, aquellos con importes "inferiores" a 15.000 euros.
Esto es, 15.000 no vale. Pero muchas administraciones fallan en comprensión lectora.
En total hay 671 contratos de 15.000 euros exactos en este periodo.
Un ejemplo: el concierto de Mojinos Escosios (sic) de las fiestas patronales de San Juan de Aznalfarache se adjudicó por esa cantidad exacta. Se pasa del límite.

Antes el límite era más alto.

Hasta la reforma que entró en vigor en marzo de 2018, se podían dar contratos a dedo por debajo de 18.000 euros.
¿Recordáis el ejemplo de las lentes progresivas para el Ejército? Pues antes de que entrara en vigor la ley se firmó uno calcado -y a la misma empresa- pero, por entonces, a 17.999,99€.

Y así pasa con decenas de contratos.

Lo que antes costaba 17.999 euros, con el cambio del umbral en la ley , pasa a 14.999.
El mantenimiento de los jardines del cuartel de Jaime II costaba, en febrero de 2018, 18.000 euros.
Pero en abril de 2019, ya con la nueva ley y el límite de 15.000 en vigor, se adjudicó de nuevo a la misma empresa, Gomariz Jardiners, pero esta vez por 14.940.
¿Antes pagábamos de más o alguien está dispuesto a cobrar menos por seguir recibiendo contratos a dedo?
Cualquiera de las dos respuestas es una mala noticia.

50K

40K

OBRAS

18K

SERVICIOS y SUMINISTROS

15K

5K

CAJA FIJA

0K

0K

Distribución de contratos públicos menores de

SUMINISTROS y SERVICIOS

contratos

Rango temporal:

Rango económico:

-

+

0

2

4

6

8

10

> 12

Nº de contratos

!

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A la hora de comprar algo desde una administración pública, el marco mental debería seguir este recorrido: quiero esto, pienso qué puede costar, dependiendo de ese precio, ¿puedo usar un contrato menor para adjudicarlo o no? Pero en muchos casos, como demuestran los datos y los numerosos ejemplos, en realidad es: quiero ahorrarme procesos o contratar a esta empresa sí o sí, así que ajusto el precio para que quede por debajo de los umbrales que establece la ley. Las consecuencias de estos ajustes son varias. La primera, que se contrate a precios que no son reales -si antes valía 17.999 euros y ahora 14.999, ¿estábamos entonces gastando de más?-; la segunda, que se apretuje el coste para esquivar la publicidad y la competencia, lo que hace que otras empresas no puedan presentar mejores ofertas.

Más ejemplos: La DGT pagaba a la empresa Equipos Industriales de Manutención, en julio de 2018, 17.999,17€ para el mantenimiento preventivo de sus helipuertos. Un año después, la prevención importa exactamente tres mil euros menos, lo que bajó el umbral con la reforma de la ley, y contrataron a la misma empresa por 14.852. O el Servicio de Salud de Baleares, que en enero de 2018 pagaba a la entidad sin ánimo de lucro de payasos en hospitales La sonrisa médica 17.999 euros y, en abril de 2019, les recortó el contrato hasta los 14.999.

En los contratos de obras, la historia se repite, aunque en este caso la cifra mágica es distinta. Si antes de la reforma el precio debía ser inferior a 50.000 euros para poder usar la figura del contrato menor, desde marzo de 2018 ese límite es de 40.000.

Distribución de contratos públicos menores de OBRAS

Servicio de Salud de las Illes

Balears (49.950,00€)

Servicio de Salud de las Illes

Pequeñas reparaciones albañilería en los Centros de Salud de Atención Primaria de Mallorca.

09 Mar 2018

Balears (39.917,36€)

Pequeñas reparaciones de albañilería para los centros de Salud de Mallorca, dependientes de la Gerencia de Atención Primaria de Mallorca.

Empresa: CROITORU VICTOR

Se pasan 172 contratos. De esos, la mitad (79) son de 40.000 exactos. Esto es: alguien no entendió bien la ley, que dice que solo se permite el uso de los CONTRATOS MENORES para cantidades menores de esa cifra.

Empresa: CROITORU VICTOR

precio

licitaciones

50.000 €

!

45.000 €

40.000 €

Casi el 10% está en los 1.000 euros por debajo del límite, entre 39.000 y 39.999,99. Son 1.318 contratos de un total de 14.844 entre agosto de 2018 y julio de 2019.

35.000 €

30.000 €

25.000 €

20.000 €

15.000 €

10.000 €

5.000 €

0 €

(semanas)

tiempo

Jan

Feb

Mar

Apr

May

Jun

Jul

Aug

Sep

Oct

Nov

Dec

Jan

Feb

Mar

Apr

May

Jun

Jul

Aug

2018

2019

-

+

0

2

4

6

8

10

> 12

Nº de contratos

Distribución de contratos públicos menores de OBRAS

Se pasan 172 contratos. De esos, la mitad (79) son de 40.000 exactos. Esto es: alguien no entendió bien la ley, que dice que solo se permite el uso de los CONTRATOS MENORES para cantidades menores de esa cifra.

!

Casi el 10% está en los 1.000 euros por debajo del límite, entre 39.000 y 39.999,99. Son 1.318 contratos de un total de 14.844 entre agosto de 2018 y julio de 2019.

09 Mar 2018

precio €

licitaciones

50k €

40k €

30k €

20k €

10k €

0 €

Jan

May

Sep

Jan

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2018

2019

tiempo

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0

2

4

6

8

10

> 12

Nº de contratos

Distribución de contratos públicos menores de OBRAS

Se pasan 172 contratos. De esos, la mitad (79) son de 40.000 exactos. Esto es: alguien no entendió bien la ley, que dice que solo se permite el uso de los CONTRATOS MENORES para cantidades menores de esa cifra.

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Casi el 10% está en los 1.000 euros por debajo del límite, entre 39.000 y 39.999,99. Son 1.318 contratos de un total de 14.844 entre agosto de 2018 y julio de 2019.

09 Mar

2018

precio €

licitaciones

50k €

40k €

30k €

20k €

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Nº de contratos

Recuerde, administración pública contratante: los menores de 15.000 euros exactos son ilegales

Los datos del Portal de Contratos del Sector Público incluyen contratos menores que superan esos límites legales. ¿Qué ha pasado ahí? En algunos casos se trata de excepciones a la norma (que hemos eliminado de nuestros datos); en otros, simples errores cometidos por los responsables de introducir los datos; y otros, simplemente, son ilegales.

La ley es clara: se puede usar este procedimiento exprés por debajo de los umbrales, pero no en los umbrales. Esto es: todos los contratos menores de 15.000 euros exactos en suministros y servicios o de 40.000 euros en obras son ilegales. Pero, en ocasiones, quienes los tramitan no conocen bien la ley. Prueba de ello es que de los 1.101 contratos menores de suministros y servicios adjudicados de agosto de 2018 a julio de 2019 [¿por qué usamos estas fechas?] que se pasan de los umbrales, más de la mitad (671) son exactamente de 15.000 euros. Lo mismo en obras: de los 172 que se pasan, casi la mitad (79), están justo en los 40.000.

En agosto de 2018, el Ayuntamiento de Águilas (Murcia) contrató a Niña Pastori, Antonio Orozco y Rozalén para que actuaran en sus fiestas. El caché de todos ellos era el mismo: 15.000 euros por cabeza. Todos estos contratos menores incumplen la ley. En Madrigueras (Albacete) sí leyeron bien la norma y pagaron a Rozalén 14.900 euros .

Ni tanto ni tan calvo

Al otro lado de los que se pasan del límite están los contratos pequeños. La ley permite usar un procedimiento aún más sencillo para la mayoría de contratos de menos de 5.000 euros y hasta un porcentaje del gasto total. Es lo que se llama caja fija, que permite agilizar gastos corrientes y evitar pasar por la burocracia de un contrato menor. Aun así, unos mil contratos de nuestros datos son de menos de cinco euros. Encontramos decenas de ejemplos en la lista de contratos menores de la Presidencia de Castilla La Mancha (23 de menos de cinco euros). La lista de la compra de Emiliano García-Page incluye, cada uno vía contrato, la compra de filtros de café (1,35€), el duplicado de unas llaves (1,49€), un peaje (1,57€), un insecticida (1,80€) y hasta algo de picar (1,57€).

La Oficina Antifrau de Catalunya, en uno de sus últimos documentos de trabajo, también detectó “una importante concentración de las adjudicaciones justo por debajo de los importes vigentes en cada momento para los contratos menores”. Este apelotonamiento al borde del límite, en sus propias palabras, “incrementa la probabilidad de un uso distorsionado o desvirtuado que ponga en riesgo la igualdad en el acceso a las licitaciones públicas, la libre competencia y la eficiencia en la compra pública”.

Para garantizar esa competencia, la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIRESCON) dictaminó, en su primera instrucción, que todas las entidades del sector público estatal debían pedir tres ofertas, siempre que fuera posible, también para firmar contratos menores. ¿Qué ha pasado desde entonces? De los 79.288 contratos firmados a partir de esa fecha, el 82% solo registró una oferta. El 5%, dos. Y el 11%, tres, lo que pedía la entidad de control. Esto es: hay entidades públicas que cumplen, pero la adjudicación a dedo a una empresa sin consultar otras opciones sigue siendo el modus operandi más habitual.

Usando la excusa de la I+D para firmar contratos ilegales

Algunos centros de investigación aprovechan una excepción en la normativa para colar contratos de forma ilegal. La ley establece una excepción para la investigación: en lugar de poner el límite en 15.000 euros, los organismos de I+D pueden celebrar contratos menores de suministros o servicios por un valor menor o igual a 50.000 euros. Pero, y esto es importante, este umbral más holgado aplica solo cuando lo que se vaya a contratar tenga vinculación con la actividad científica. Limpiar, suministrar energía eléctrica o mantener los jardines son algunos ejemplos de servicios generales, sin relación directa con la ciencia. Por lo tanto, estos tres contratos, firmados por el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT), el Instituto Español de Oceanografía (IEO) y el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX), respectivamente, no pueden usar esa excepción y se pasan del umbral. Son ilegales.

Miguel Ángel Gavilanes y María Álvarez del Vayo colaboraron en el largo y doloroso proceso de limpieza de datos. También Ángela Bernardo, que analizó además los contratos de I+D.

Los datos utilizados en este artículo provienen de la Plataforma de Contratación del Sector Público, donde publican la mayoría de administraciones públicas locales, autonómicas y locales. Hemos descargado todos los contratos menores publicados desde el 1 de enero de 2018, fecha desde la que están disponibles, hasta el 31 de julio de 2019, fecha en la que empezamos a analizarlos a fondo. Son un total de 346.726.

A la hora de analizar su cuantía, utilizamos el precio de licitación sin impuestos, que es el que marca qué tipo de procedimiento se puede utilizar.

Hemos excluido de la base de datos aquellas entidades que no son administraciones públicas (un concepto que se usa para clasificar los distintos tipos de entidades y sus obligaciones, porque no les aplican las reglas de los menores al 100% y no podíamos tratar sus contratos con los mismos criterios que los de aquellas que sí lo son. Así, usando la clasificación existente en la web pública de contratos, dentro de otras entidades del sector público eliminamos las mutuas, que no lo son, y las sociedades, consorcios y fundaciones del sector público, porque algunas sí se clasifican como administración pública y otras no.

Para poder mostrar de forma clara hasta qué punto los contratos menores se acercaban al borde legal decidimos, siempre dejándolo claro durante el proceso, excluir de la visualización los contratos de menos de 5.000 euros, que en muchos casos se pueden adjudicar por un procedimiento aún más sencillo y que, al ser de cuantías muy pequeñas pero ser muchos, desvirtuaban la infografía.

Dependiendo de las claves a analizar -y teniendo en cuenta que la reforma de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) que cambió los umbrales de los menores entró en vigor el 18 de marzo de 2018- utilizamos uno u otro rango de fechas dentro de los datos disponibles.

El objetivo era crear una base de datos que nos permitiera hacer las consultas necesarias para descubrir hasta qué punto apuran hasta el límite, cuántos contratos iguales cambiaron de precio cuando cuando cambiaron los límites y qué contratos se pasan y, por tanto, son ilegales.

La limpieza

Creamos archivos para analizar cada uno de los puntos que tratamos en el artículo y a todos ellos les aplicamos un proceso de limpieza para detectar errores y, sobre todo, para excluir de nuestros datos aquellos contratos a los que no les aplican los umbrales de 15.000 y 40.000 euros.

Para poder consultar las posibles banderas rojas era imprescindible limpiar los archivos con los que íbamos a trabajar, ya que detectamos múltiples errores en los datos originales. En los casos en los que se han detectado, se han solventado. En algunos casos, por ejemplo, hemos descubierto que lo que podían parecer fraccionamientos son en realidad expedientes duplicados por error. Esta parte, la limpieza, ha sido de las más complejas y duras de todo el proceso.

Eliminamos relaciones de contratos y posibles duplicados y otras filas que no corresponden a contratos menores. Además, revisamos aquellos en los que la cuantía no aparece o es 0€ para ver si esa cifra sí aparece en otras columnas, como las del importe finalmente adjudicado.

Los contratos menores solo pueden ser de obras, suministros y servicios, pero muchos tenían códigos de otros tipos, como concesiones, administrativos, contratos privados… En esos casos, hemos analizado el objeto para saber cuál es su categoría real (en muchísimos casos el código estaba mal puesto, por ejemplo, con muchos contratos de obras marcados como suministros y servicios). Una vez hecho esto, eliminamos los que no son menores en realidad: las colaboraciones público-privadas, los patrimoniales… Mantenemos los contratos privados (como los de los cachés de conciertos) porque al tratar solo con administraciones públicas sí les aplican las reglas de los menores como al resto.

Aplicamos los cuatro tipos de excepciones que marca la ley:

  • Generales. Relaciones entre administración y empresa a las que no les afectan las reglas de la ley, como los de agua y transporte (regulados por otra ley), los de arbitraje, los de cooperación entre varios estados… Este tipo de contratos no deberían ni aparecer en los listados de contratos menores, pero aparecen, así que los eliminamos para no juzgarlos como tales.
  • Suscripción a revistas y bases de datos. Este tipo de contratos se pueden adjudicar como menores hasta límites muy superiores, los de la regulación armonizada, por eso los eliminamos.
  • Los de ciencia. Un añadido a la ley permite que los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación tengan un límite mayor, 50.000 euros frente a 15.000. Pero solo para contratos destinados a la investigación, no para servicios generales. Hemos eliminado todos los que sí son para investigación, pero hemos dejado los de servicios generales en los que se abusa -o, simplemente, se aplica mal- esa excepción. Para hacerlo, recopilamos los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación a partir de las entidades incluidas dentro del mapa del Observatorio Español de I+D+i (ICONO) y de la Fundación Española de Ciencia y Tecnología (FECYT). Después analizamos los contratos públicos de suministros o de servicios suscritos por estos órganos que tuvieran la consideración de contratos menores. En este caso, el límite de los contratos menores se sitúa en 50.000 euros, de acuerdo con lo estipulado de forma excepcional por ley. Por último, comprobamos si los contratos menores estaban o no destinados a servicios generales y de infraestructura.
  • Siempre que nos lo permitía la información sobre el objeto, valorábamos si entraban en la excepción que permite repetir contratos con la misma empresa si solo pueden ser encargados a una empresa porque es una obra de arte única, no hay competencia por razones técnicas o se deben proteger derechos como los de propiedad intelectual e industrial.

Pese a aplicar todas estas excepciones, casi 1.700 contratos siguen superando los umbrales establecidos en la ley.

Los datos

Además de la base de datos general empleada en la visualización, a la que hemos aplicado la limpieza en los contratos que superaban los umbrales, hemos creado consultas específicas para encontrar casos relevantes. Así, los archivos -ya limpios- utilizados también en nuestro análisis, y que puedes descargar y reutilizar desde la web de datos abiertos de Civio son:

Fuentes y expertos consultados

Además del análisis a fondo de la LCSP, hemos estudiado artículos sobre la interpretación del artículo 118 (como este y este), las decisiones de las distintas juntas consultivas sobre este asunto y de la OIRESCON, informes sobre asunto concretos, como las concesiones como menores y análisis a fondo como los de la Oficina Antifrau.

Además, hemos consultado a expertos en contratación sobre tiempos de tramitación de un menor, si se aplican las reglas a los contratos privados y algunos casos particulares que nos resultaban curiosos. Muchísimas gracias a Esteban Umerez, José María Gimeno, Ana Isabel Beltrán, Lola Bataller y Roger Folguera.

Si encuentras errores, avisa

Sabemos que la fuente original, el Portal de Contratatación del Sector Público, contenía errores, probablemente desde su introducción en los sistemas por parte de las entidades públicas contratantes. Todos los que hemos detectado han sido solventados. Hemos trabajado los datos con el mayor rigor posible, pero si encuentras algún fallo en los datos o en nuestro análisis, escríbenos por favor a [email protected] y estaremos encantados de enmendarlo.