Los ciudadanos pueden participar de forma directa en la elaboración de las leyes a través de las iniciativas legislativas populares (ILP). Pero no es sencillo: solo 1 de cada 10 propuestas llegó a votarse en el Congreso. El resto cayeron porque la Mesa las inadmitió a trámite, porque no alcanzaron el número suficiente de firmas o porque sus promotores las retiraron.

Carrera de obstáculos para sacar adelante una ILP

Entre 1983 y 2019 se presentaron 107 ILP

La Mesa del Congreso inadmitió a trámite 45 proposiciones en esta primera etapa.

44 iniciativas no alcanzaron las 500.000 firmas en el plazo establecido por ley.

En 5 ocasiones una ILP decayó o fue retirada por sus impulsores.

Así, solo 13 iniciativas llegaron a la última fase: la consideración por el Congreso.

Pero la mayoría fracasó: 10 de esas 13 ILP fueron rechazadas por la Cámara.

Solo tres tuvieron éxito: dos fueron incluidas en otras iniciativas y una fue aprobada por sí sola con modificaciones.

El escollo más conocido es el elevado número de apoyos que requiere una ILP. Sus promotores deben reunir medio millón de firmas, según prevé la Constitución. Aunque la primera propuesta de este tipo se presentó en 1983, tuvo que transcurrir más de una década para que una ILP consiguiera por primera vez los apoyos requeridos para ser debatida por el Congreso. Del total de propuestas impulsadas hasta la fecha, el 41,1% caducó por no presentar las 500.000 firmas necesarias en el plazo establecido por ley. El elevado número de apoyos “debería reducirse drásticamente si se quiere dinamizar” este instrumento, opina el experto Eduardo Vírgala. Otros países como Austria e Italia cuentan con mecanismos similares, pero piden el apoyo de 100.000 y 50.000 personas con derecho a voto, respectivamente. Y, a nivel comunitario, la iniciativa ciudadana europea exige un millón de firmas.

Para la jurista María Jesús Larios, otro de los graves problemas es el corto período de tiempo para obtener las firmas. El margen establecido, nueve meses con posibilidad de prórroga por otros tres, es “excesivamente limitado”. Estos dos obstáculos explican que buena parte de las ILP se hayan quedado en el camino, convirtiendo esta herramienta en “obsoleta”, según el especialista Joaquín J. Marco.

Las firmas necesarias para una ILP

Las 500.000 firmas requeridas suponen hoy el 1,4% del censo electoral y el 1,1% de la población total en España, un porcentaje mucho menor del 15% de los electores que pedía la Constitución de la II República. La situación es distinta en las comunidades autónomas. Si comparamos qué porcentaje de firmas son necesarias sobre la población total, Extremadura (4,2%) cuenta con el umbral más alto, mientras que el límite mínimo está en la Comunidad Valenciana (0,2%). En España y en la mayoría de comunidades autónomas una persona ha de tener 18 años para apoyar una ILP, salvo en Cataluña, Comunidad Valenciana y Baleares, donde es posible hacerlo a partir de los 16.

Porcentaje de población

0,25 0,5 0,75 1 1,25 1,5 1,75 2%

Sin embargo, la falta de firmas no es el único obstáculo. Si 44 ILP cayeron por falta de apoyos, 45 murieron antes de tiempo al ser inadmitidas por la Mesa del Congreso. En muchos casos se debió a que las proposiciones abordaban ciertas materias vetadas por la Constitución, como los impuestos, las normas de carácter internacional o las que se regulan por ley orgánica. Esa fue la razón por la que fracasaron propuestas como la de Francisco Palo, el padre de Sandra Palo, la joven violada y asesinada en 2003, a pesar de que la familia afirmó haber conseguido más de un millón de apoyos. ¿El motivo? Su iniciativa buscaba modificar dos leyes orgánicas, la que versa sobre la responsabilidad penal de los menores y el propio Código Penal. Una iniciativa también puede ser inadmitida a trámite por otras razones. La ley enumera, entre otras causas, que ya existan proyectos o proposiciones que versen sobre los mismos temas y que la propia iniciativa abarque asuntos heterogéneos y diferentes entre sí. La decisión de la Mesa del Congreso de no admitir una iniciativa puede ser recurrida ante el Tribunal Constitucional.

Pese a que la regulación se simplificó en 2006, facilitando la tramitación de las ILP, este mecanismo sigue contando con importantes barreras. Así, del total de propuestas que llegaron a ser consideradas por el Congreso, solo una fue aprobada por sí sola con modificaciones. Ocurrió en noviembre de 2013, cuando la ILP presentada por el abogado Alejandro Gasch consiguió el respaldo mayoritario del Congreso para que la tauromaquia fuera regulada como “patrimonio cultural”. Dos proposiciones, sobre economía y vivienda, fueron incluidas en otras iniciativas. El resto de ILP terminaron siendo rechazadas por la Cámara Baja.

Justicia, vivienda u organización política

Las ILP han sido utilizadas de manera desigual en democracia. Tras un tímido arranque durante los años ochenta, el número de propuestas comenzó a aumentar con la llegada de José María Aznar a La Moncloa. El incremento se debió, en parte, a que los sindicatos UGT y Comisiones Obreras empezaron a presentar iniciativas sobre empleo a partir de 1996, cuando el uso de este mecanismo comenzó a crecer de forma gradual. De hecho, casi el 80% de las ILP hasta la fecha han sido planteadas desde el año 2000.

Del total de iniciativas, las propuestas sobre justicia, sanidad y seguridad social han sido las que han copado un mayor interés. No obstante, el estallido de la crisis en 2008 supuso un punto de inflexión. Fue ahí cuando comenzaron a presentarse iniciativas que giraban en torno a un tema inédito hasta entonces, la vivienda. Varias de esas proposiciones llevaron la firma del abogado Martí Batllori, por aquel entonces miembro de la Comisión Jurídica de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH). La desafección institucional también podría explicar el auge de otro tipo de iniciativas, relacionadas con la organización política y la justicia, las más relevantes a partir del año 2011.

¿Quiénes están detrás de las ILP?

Pese a tratarse de iniciativas de carácter popular, la presentación de muchas ILP ante el Congreso no vino de la mano de grupos anónimos de ciudadanos. Detrás de buena parte de los promotores de las 107 iniciativas se encuentran partidos políticos, sindicatos, patronales y asociaciones de diversa índole. Una situación que se explica, según el jurista Joaquín J. Marco, por la capacidad que tienen estas organizaciones para movilizar electores, lo que en parte desvirtúa la finalidad de las ILP.

En el podio destacan varias personas relacionadas con Los Verdes Ecopacifistas, una formación inscrita en 1988 en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior. Aunque está vinculado al movimiento ecologista, el grupo planteó iniciativas relacionadas con la dación en pago, la jefatura del Estado, la separación de poderes y el cambio de la denominación del matrimonio entre parejas homosexuales para que pasara a llamarse “homomonio”. Ninguna de sus ILP prosperó.

Tampoco tuvo éxito Hogar Social Madrid, el colectivo neonazi liderado por Melisa Domínguez Ruiz, cuando en 2017 trató de cambiar la legislación relativa a las mezquitas a través de una iniciativa legislativa popular. Ni otros grupos ultraconservadores, como Hazte Oír, que intentaron -en vano- limitar el matrimonio y la adopción únicamente para parejas heterosexuales poco después de que el Congreso diera luz verde a las bodas entre personas del mismo sexo.

Los no nacidos también han protagonizado algunas de las ILP más recientes. Así, el impulsor del primer banco de semen en España, Simón Marina Avendaño, pretendió eliminar la prohibición de poder seleccionar el sexo de los hijos mediante una ILP. En la propuesta mencionaba su puesto como director del Instituto CEFER, una clínica privada de reproducción asistida, lo que mostraba un conflicto de interés entre su proyecto y el negocio que regentaba. Por su parte, personas relacionadas con el Institut Superior de Ciències Religioses de Barcelona, vinculado al Arzobispado de la Ciudad Condal, intentaron cambiar la normativa sobre el aborto mediante una ILP. Otra iniciativa tuvo como fin la “protección y acogimiento de embriones”, según una propuesta suscrita en 2004. Detrás de esta ILP estaba una organización que saltó a los medios de comunicación tres años después por denunciar a científicos que trabajaban con células madre embrionarias.

Algunos de los promotores de ciertas ILP también han dado el salto a la política activa tras su presentación parlamentaria. Ese fue el caso, por ejemplo, de Eduardo Ranz, el letrado de las familias que querían exhumar los restos de varias víctimas de la Guerra Civil del Valle de los Caídos. El abogado presentó ante el Congreso varias iniciativas similares sobre memoria histórica y, hace solo unos meses, fue nombrado asesor en esta materia dentro del Ministerio de Justicia. Otro ejemplo es el de Isabel Franco, firmante de una proposición sobre renta básica en 2014, que fue elegida diputada de Unidas Podemos unos años más tarde. Menos suerte tuvo Pedro Antonio Ibáñez, promotor de dos ILP. En 2015 intentó ser candidato en las primarias del PSOE que terminarían con la proclamación de Pedro Sánchez como candidato socialista ante la falta de avales del resto de aspirantes.

La herencia recibida

Las Cortes recién constituidas han recibido una serie de ILP que fueron trasladadas desde la última legislatura, porque la disolución de las Cámaras no elimina las propuestas. Algunas de las ILP heredadas versan sobre temas como la sanidad, la seguridad social y la energía.

Otro legado pendiente es la posibilidad de cambiar este instrumento. De los partidos con representación parlamentaria, Unidas Podemos prometió facilitar la presentación de ILP, mientras que el PSOE y Ciudadanos se comprometieron a reducir el techo de firmas a 300.000 y 250.000 apoyos, respectivamente. Disminuir este umbral requeriría una reforma de la Constitución a través del procedimiento más sencillo, según explica a Civio Eduardo Vírgala, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco. Si se quisiera modificar la edad exigida, tendría que hacerse a través de una ley orgánica ya que, según Vírgala, se vería afectado un derecho fundamental, el de participación política.

Hemos analizado las iniciativas legislativas populares que constan en la página web de la Junta Electoral Central, la entidad encargada de la comprobación y el recuento de las firmas. Puedes consultar los datos aquí.

Hemos clasificado las distintas proposiciones por temática y por el resultado de la tramitación, analizando también los promotores que presentaron el total de 107 iniciativas. Para valorar el porcentaje de firmas necesario, se ha calculado en relación a la población total, y no respecto al censo electoral, ya que algunas comunidades autónomas no exigen haber cumplido la mayoría de edad para apoyar una ILP. En aquellas regiones donde la normativa establece un porcentaje mínimo de electores (Castilla y León, Extremadura y Navarra), y no una cifra concreta de firmas, hemos estimado el porcentaje que correspondería frente a la población total para poder hacer la comparación entre las comunidades autónomas.

Hemos hecho una búsqueda por palabras en los programas para las elecciones generales de 2019 de los partidos con representación parlamentaria, salvo en el caso de Ciudadanos, para el que también revisamos el documento de los comicios de 2015. Además, hemos consultado algunas dudas sobre la regulación de las ILP con Eduardo Vírgala, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco, y en diversos artículos especializados en esta materia.