Entre 2013 y 2022, el Ministerio de Defensa pagó 254,8 millones de euros a una unión temporal de empresas liderada por El Corte Inglés para la compra de uniformes para el Ejército. Fueron tres contratos de suministro, y el último de ellos aún contempla otros 44 millones de euros a pagar entre 2023 y 2024. Equivalen a dotar con un equipo básico y otro complementario —valorados en 500 y 785 euros respectivamente, según el cuadro de precios del primer contrato—, a cerca de 232.436 efectivos, casi el doble de los que actualmente tiene el Ejército español.

Este texto forma parte de una serie de reportajes sobre ejecución presupuestaria, que irás encontrando aquí y que profundizarán en políticas concretas. Más información en metodología.

Estos tres contratos no llamarían la atención si no fuera por el método de financiación descrito en su documentación: se acabaron pagando con cargo a la partida destinada a operaciones de mantenimiento de la paz, pero inicialmente se asignaron a otra —en concreto la de vestuario— porque, cuando se aprobó el contrato, la partida de operaciones de paz no tenía “la dotación necesaria”. A pesar de que estos contratos ya estaban firmados y eran gastos con los que se contaba, el Ministerio de Defensa pagó los uniformes de El Corte Inglés con las ampliaciones de crédito aprobadas por el Consejo de Ministros con cargo al Fondo de Contingencia, una partida destinada a financiar las necesidades de carácter no discrecional y no previstas en los presupuestos iniciales. Sabían que iban a gastar ese dinero y en esa partida, pero, aun así, no se incluyó en los presupuestos que se debatieron en el Congreso.

¿Qué son los acuerdos marco?

Los acuerdos marco son herramientas para agilizar la contratación que establecen las condiciones de futuros contratos con determinadas empresas y en los que se fija una previsión o un máximo de gasto. Según la Ley de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad, no es obligatoria la publicación de los contratos adjudicados basados en acuerdos marco.

Además de estos tres contratos de suministros, desde Civio hemos encontrado 17 acuerdos marco, por 70 millones de euros, que repiten la misma fórmula: anuncian que sus contratos derivados se asignarán inicialmente a otra partida pero que finalmente se financiarán vía operaciones de mantenimiento de la paz cuando se aprueben las tradicionales ampliaciones de crédito.

Sobrecostes por sistema: de los PEAs a las operaciones de paz

Desde 2016 hasta 2022, los Presupuestos Generales del Estado destinados a Defensa han aumentado de 5.730 a 9.780 millones de euros. Aun así, al final de cada año lo que realmente se gasta en Defensa supera en varios cientos de millones el presupuesto.

Entre 2012 y 2015, la mayor parte del sobrecoste en Defensa vino de los Programas Especiales de Armamento (PEA), una partida destinada a financiar contratos armamentísticos milmillonarios cuyo coste, aunque ya estaba previsto, no se incluía en los Presupuestos Generales del Estado y se financiaba mediante créditos extraordinarios otorgados vía reales decretos ley.

En 2016, el Tribunal Constitucional declaró ilegal ese tipo de financiación. Su sentencia respondía a un recurso de inconstitucionalidad presentado por PSOE, Izquierda Unida y UPyD en 2014 contra el crédito extraordinario de 883,6 millones de euros aprobado en septiembre de ese año para financiar los PEA. En el recurso denunciaban que el Gobierno conocía, “si no las cantidades exactas, sí la cuantía máxima” de estos contratos, por lo que no era legal aprobarlos mediante real decreto ley en vez de incluirlos en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado. Un año después, el Tribunal de Cuentas instó al gobierno a realizar presupuestos “realistas”.

Operaciones de paz: gastos previstos que no se incluyen en los PGE

Desde 2016, a excepción del pasado año 2022, buena parte de los sobrecostes en Defensa corresponden con las partidas destinadas a cubrir los gastos originados por las operaciones de mantenimiento de la paz, como ya señalaron a Civio en 2018 fuentes del Ministerio de Defensa.

Los presupuestos de Defensa destinan tres partidas a este tipo de gastos, y las tres tienen sobrecostes millonarios que multiplican por varios dígitos su previsión de gasto. La primera de ellas, destinada a cubrir gastos de personal originados por la participación en estas operaciones, está dotada, al menos desde 2015, con una cantidad fija de 4 millones de euros. Incluso en 2023, con la guerra de Ucrania empezada el año anterior, y a pesar de que cada año, al menos desde 2015, el gasto real nunca ha bajado de los 75 millones de euros.

La segunda partida, que cubre gastos de material y suministros de las Fuerzas Armadas en operaciones de mantenimiento de la paz, ha pasado de 6,36 a 100 millones de euros desde 2015, pero el gasto real cada año es mucho mayor: ronda los 300 millones de euros.

La otra partida relacionada con las operaciones de mantenimiento de la paz está destinada a inversiones militares, principalmente armamento. Es la que ha aumentado más: de 1 a 210,3 millones de euros desde 2017. Pero el importe presupuestado sigue estando muy lejos de los al menos 490 millones de euros de gasto real de cada año desde 2015.

“El Gobierno, hace unos años, imputaba a estas partidas unos 15 millones y después gastaba cerca de mil millones; a base de insistir en que esta cifra quedaba muy lejos de la realidad, se han animado a poner una cifra fija un poco más alta y luego, en el año, hacen ampliaciones de crédito por otros 800 millones”, apunta Jordi Calvo, del Centro Delàs de Estudios por la Paz. “Si sabes que te vas a gastar mil millones de euros, que es lo que se ha gastado cada año en la última década, en el presupuesto se debería contemplar un gasto de mil millones de euros”, añade Calvo.

A diferencia de la fórmula usada por los gobiernos del Partido Popular para las ampliaciones de crédito de los PEA —créditos extraordinarios aprobados vía reales decretos ley convalidados en el Congreso de los Diputados—, los sobrecostes de las operaciones de paz se cubren por decisión del Consejo de Ministros con cargo al Fondo de Contingencia, una partida destinada a financiar las “necesidades de carácter no discrecional y no prevista” en los presupuestos iniciales de cualquier política.

El contrato para uniformes adjudicado a la UTE liderada por El Corte Inglés supone un gasto de 25,4 millones de euros anuales, cuatro veces más que todo el presupuesto inicial de 2015 y más del doble de los 9,3 millones asignados a operaciones de paz en 2016 y 2017

Pero estos gastos de las operaciones de paz financiados con el Fondo de Contingencia sí estaban previstos. Todos los presupuestos de Defensa entre 2011 y 2017 anunciaron ampliaciones de crédito de la aplicación presupuestaria que financia la participación de las FAS en las operaciones de mantenimiento de la paz. En esos años, solo el contrato de suministros de uniformes adjudicado en 2013 a la UTE liderada por El Corte Inglés suponía un gasto con cargo a esta partida de 25,4 millones de euros anuales, cuatro veces más de todo el presupuesto inicial de 2015 y más del doble de los 9,3 millones asignados en 2016 y 2017.

En 2018, los presupuestos de Defensa incluso cifraban el gasto total de las tres partidas de operaciones de paz en 1.100 millones de euros, y, a pesar de ello, solo incluyeron 300 en los presupuestos presentados al Congreso y anunciaron una ampliación de crédito a lo largo del año por otros 800 millones. Pero lo cierto es que acertaron. Al finalizar el año, el gasto real de las operaciones de paz fue de 1.082 millones de euros, prácticamente el que tenían previsto, incluyendo la ampliación de crédito. A pesar de que el ministerio ya sabía el gasto real, el 80% de este importe se financió con cargo al Fondo de Contingencia. En 2023, a pesar de la guerra en Ucrania, el presupuesto de Defensa asigna 314 millones de euros a las partidas de operaciones de paz, misma cifra que en los dos años anteriores, y, de nuevo, anuncia que se ampliará “mediante la correspondiente modificación presupuestaria”.

Además de los tres contratos de suministro de uniformes adjudicados a la UTE liderada por El Corte Inglés, hay al menos un acuerdo marco, adjudicado en febrero de 2016 a las empresas Tecnove y Ucalsa, en el que se repite la misma fórmula de financiación con cargo a la partida que cubre los gastos de suministros de las operaciones de paz, pero una vez que estas tengan crédito. A pesar de que es un contrato para el servicio de alimentación, cantina y cooperativa en las bases de Líbano e Irak —misiones en las que España participa desde 2006 y 2014—, su coste, valorado en 48 millones de euros hasta 2020, no se incluyó en los presupuestos de Defensa y se pagó con ampliaciones de crédito posteriores con cargo al Fondo de Contingencia. Desde Civio hemos encontrado 13 contratos basados en este acuerdo marco hasta 2020 que suman 41,7 millones de euros más impuestos. El acuerdo marco que le siguió para los años 2020 a 2024, ahora con la empresa Black Bull Logistics, cambia levemente la fórmula: la documentación explica que inicialmente los contratos irán con cargo a la partida de alimentación pero que “algunos” serán modificados para ser financiados con cargo a operaciones de paz, que tiene “crédito ampliable” y que en ese momento “no tiene la dotación necesaria”.

Otros 16 acuerdos marco en vigor entre 2017 y 2025, por 40 millones de euros, utilizan también el mismo sistema de financiación con cargo a la partida de inversiones para operaciones de paz. Cuatro de ellos, para el mantenimiento de los tanques Leopard y vehículos blindados, fueron adjudicados a Comercial Hernando Moreno (COHEMO) y Star Defence Logistics & Engineering (SDLE), empresas investigadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) por manipulación de contratos públicos. Su coste tampoco se incluyó en los presupuestos de Defensa y fueron financiados con ampliaciones de crédito aprobadas por el Consejo de Ministros con cargo al Fondo de Contingencia.

Desde el Ministerio de Defensa alegan que cada año recogen, en su propuesta de anteproyecto de presupuesto que remiten al Ministerio de Hacienda, “la totalidad de las necesidades que prevé para el ejercicio económico, incluyendo los gastos y las inversiones necesarias para atender el despliegue de las Fuerzas Armadas en las operaciones de mantenimiento de la paz”. “Es el Ministerio de Hacienda el que, posteriormente, decide incluir solo una parte de esas necesidades en el presupuesto inicial”, aseguran fuentes de Defensa. Sobre los acuerdos marco en los que se cambia la partida y que son finalmente financiados con cargo a operaciones de paz, desde el Ministerio de Defensa solo han respondido que no disponen de más información.

Que las partidas destinadas a financiar las operaciones de mantenimiento de paz están infravaloradas en los Presupuestos Generales del Estado no es algo nuevo. Ya en 2012, el Tribunal de Cuentas afeó al Gobierno que los presupuestos no cubrían los compromisos internacionales. El informe analizaba los gastos de 2009 y 2010, años en los que las tres partidas de operaciones de paz sumaban 14,3 millones de euros y el gasto ejecutado ascendió a 713 y 766 millones de euros respectivamente.

Gastos camuflados

Según explican desde el Centro Delàs, en los Presupuestos Generales del Estado hay varias partidas que se cargan a otros ministerios a pesar de que, bajo el criterio de la OTAN, son parte del gasto de Defensa. Entre ellas están las clases pasivas militares —pensiones del personal militar, que pasaron a depender del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones en 2020— o el gasto que suponen los organismos militares internacionales. A ello se suman los costes en Defensa que se cargan durante el año al Fondo de Contingencia a pesar de que ya estaban previstos y la parte de deuda pública originada por los gastos de este ministerio. En 2023, el gasto superará los 27.600 millones de euros, según calculan desde el Centro Delàs, que denuncia que esta cifra ya significa el 2,17% del PIB, un punto porcentual más del que desde el Ministerio de Defensa afirman que supondrá el gasto en Defensa y más del 2% que la OTAN reclama que España gaste en defensa.

“Los presupuestos dedicados a Defensa en Estados Unidos o Reino Unido son bastante más transparentes que los del Estado español, creo que porque no genera tanto debate en la opinión pública y porque tienen una tradición democrática de transparencia”, afirma Calvo.

En 2022, el Stockholm Internacional Peace Research Institute (SIPRI) situó a España en el puesto 16 a nivel mundial en gasto militar total y en el 86 en relación al PIB. Aún no han publicado el ranking de 2023, pero con el aumento del 25% del presupuesto que se ha aplicado respecto a 2022, es previsible que hayamos subido puestos. Y a ello habrá que sumar los tradicionales sobrecostes cuando llegue final de año. Por lo pronto, aunque, como en años anteriores, las partidas de operaciones de paz tienen 314 millones de euros en los presupuestos que aprobó el Congreso, el Consejo de Ministros ya ha aprobado en 2023 dos ampliaciones de crédito en abril y julio que suman otros mil millones de euros con cargo al Fondo de Contingencia.

Control interno y auditoría: los gastos que más bajan

Si hay una partida en el presupuesto de Defensa que cada año es menor y, aun así, se gasta menos de lo previsto es la de control interno y contabilidad pública. Es una partida pequeña, destinada a cubrir únicamente los gastos por materiales o reuniones del personal destinado al control financiero de Defensa. Pasó de 168.430 euros en 2015 a 62.000 en 2022, y este último año solo se ejecutaron finalmente 24.000 euros.

Son importes mínimos pero que se relacionan con la bajada en efectivos en este cuerpo militar. Según muestran las plantillas reglamentarias de oficiales generales, oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas desde 2013 hasta 2025, el número de oficiales que reglamentariamente deben formar cada curso el Cuerpo de Intervención, encargado del control interno y contabilidad, ha bajado un 22,9% desde 2015 hasta este curso, de 179 a 138, y para 2025 se prevé que siga bajando en otros tres oficiales. Es el segundo cuerpo militar que más baja en efectivos, solo por detrás del cuerpo de Intendencia del Ejército de Tierra, dedicado al planeamiento y la administración de los recursos económicos y el asesoramiento en materia económico-financiera (-28,5%). El siguiente cuerpo militar que más baja en efectivos es el destinado a Sanidad (-14,3%).

Desde el Ministerio de Defensa afirman a Civio que el motivo de la reducción de las plantillas del Cuerpo Militar de Intervención “se enmarca dentro de la reducción global de cuadros de mando de las Fuerzas Armadas que ha tenido lugar desde el año 2013” y aseguran que el “nuevo objetivo de efectivos de este cuerpo es suficiente para garantizar el cumplimiento de los cometidos asignados”.

Este artículo forma parte de una serie en la que vamos a investigar a fondo qué pasa con los desvíos presupuestarios en las políticas más relevantes. Eva Belmonte, María Álvarez del Vayo y Ángela Bernardo colaboraron en este artículo.

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública, es la responsable de publicar información sobre la ejecución presupuestaria. Para el gasto realizado directamente por los ministerios, la información más actualizada se encuentra en la sección “Ejecución del Presupuesto. Administración General del Estado”, con periodicidad mensual. Los anexos contienen los datos más detallados, a nivel de partida y programa. Los extraemos convirtiendo todas las pestañas del Excel a texto, y extrayendo luego las cifras con un script en Ruby.

La información sobre organismos autónomos que publica el IGAE no desglosa por programa. Para poder tener algo más de detalle, vamos a la Central de Información de la IGAE (CIGAE) y descargamos los datos de todos los organismos con el máximo nivel de detalle disponible -programa y artículo- usando un script de Ruby.

Para la elaboración de este reportaje hemos analizado alrededor de 1.800 contratos adjudicados por el Ministerio de Defensa publicados en la Plataforma de Contratación del Estado, delimitando los que son acuerdos marco, contratos basados en acuerdos marco, o licitaciones de otro tipo. De ellos, 948 de ellos contenían documentación —pliegos de cláusulas administrativas, documentos de adjudicación y/o de formalización del contrato— en el que aparecían las partidas presupuestarias a las que se cargarían los costes de los contratos. Aquí puedes acceder al listado de los acuerdos marcos y contratos derivados con cargo final a las partidas de operaciones de paz y aquí a los tres contratos adjudicados a la UTE liderada por El Corte Inglés para vestuario.

También hemos consultado la resolución de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) S/0008/21 a raíz de la denuncia presentada por Indra contra las empresas Star Defence Logistics & Engineering (SDLE) y Comercial Hernando Moreno (COHEMO), por un posible acuerdo entre ambas para el reparto de dos contratos licitados entre mayo y septiembre de 2019 por el Ministerio de Defensa. Varios de los contratos citados en esta resolución utilizaban la fórmula de financiación consistente en cargar los costes inicialmente a otra partida para cambiarla, una vez se aprueban las ampliaciones de crédito, a operaciones de mantenimiento de la paz.

Hemos realizado una solicitud de información al Ministerio de Defensa sobre los gastos cargados entre los años 2015 y 2022 a las partidas 228 y 668 de operaciones de paz, pero el director general de Asuntos Económicos de la Secretaría de Estado de Defensa ha rechazado facilitarnos la información en base a que para ello sería necesaria una acción previa de reelaboración ya que “requiere el acceso a documentación de distintos tipos de expedientes, tramitados por procedimientos diversos y por numerosos órganos, algunos de ellos ya extintos” y “buena parte de los expedientes de contratación incluidos en la solicitud se encuentran en formato papel, por lo que sería necesaria su recopilación, digitalización e integración con los expedientes electrónicos”. Desde Civio hemos reclamado al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Por último, hemos preguntado al Ministerio de Defensa, a través de su departamento de prensa, por los contratos con cambio de financiación y por la infravaloración y ampliaciones de crédito anunciadas en los Presupuestos Generales del Estado destinadas a cubrir gastos originados por la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones de mantenimiento de la paz.

Las visualizaciones se han desarrollado con D3, Observable, Arquero y Svelte.

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