Actualización a 29 de febrero: dos semanas después de la publicación de este reportaje, y tras negarse a dar esa cifra, el Ministerio de Inclusión y Seguridad Social publicó estadísticas sobre el número real de hogares que reciben el IMV cada mes, no quienes alguna vez lo habían recibido, como había hecho hasta entonces. Así, frente a los más de 745.000 hogares que anunciaban en notas de prensa anteriores (el saldo acumulado, incluyendo a quienes ya no reciben la ayuda), desveló que, en febrero, 557.405 hogares recibían esta ayuda.

Cada anuncio de una nueva ayuda pública viene cargado de promesas, buenas intenciones y grandes números. Cifras que, en muchos casos, se van desinflando por el camino. Del dicho al hecho, en los Presupuestos Generales del Estado (PGE), hay un buen trecho, también cuando hablamos de ayudas públicas. Y, en este caso, con consecuencias directas en quienes tienen derecho a ellas pero no las reciben. Buena parte de los fondos para medidas puestas en marcha los últimos años como el Ingreso Mínimo Vital (IMV), el bono social, el bono cultural, las ayudas para la dependencia o el cheque de 200 euros para personas con bajos ingresos se quedan sin gastar. Para saber qué pasa en cada una de ellas no vale con quedarnos con la cifra asignada en los presupuestos, es necesario echar un ojo a la ejecución, a lo que de verdad se acaba gastando.

Este texto forma parte de una serie de reportajes sobre ejecución presupuestaria, que puedes encontrar aquí y que profundizan en datos globales y también en políticas concretas. Los datos de ejecución van hasta 2022, último año cerrado. Más información en metodología.

Así, podemos ver, por ejemplo, que el bono cultural no ha cumplido sus fines. O, al menos, no del todo: de los 210 millones de euros presupuestados en 2022 -último año cerrado- solo se gastaron 114,2. Casi 96 se quedaron sin ejecutar. Y 2023 tampoco tiene buena pinta: pese a que se amplió el plazo un mes extra, lo pidieron 326.579 jóvenes, más que en su primera edición pero lejos del total de quienes cumplieron 18 ese año. De hecho, 1 de cada 3 no lo pidió.

El IMV, más de 1.000 millones sin gastar en 2021

Si miramos solo la ejecución de los PGE parece que el presupuesto del IMV se ha gastado a la perfección. Pero para saber qué pasó en realidad hay que ir a otros presupuestos, que se publican en otras fechas, en otro formato y con otro nivel de detalle: los de la Seguridad Social.

Cuando se creó el IMV, en 2020, esta ayuda no estaba planificada. Es normal. Por eso, su puesta en marcha vino con 408 millones extra en la ejecución de la Seguridad Social de aquel año. Pero, tanto en 2021 como en 2022, cuando esta prestación ya sí estaba presupuestada, se acabó gastando bastante menos de lo previsto. El primer año, más de 1.000 millones se quedaron sin ejecutar de los casi 3.000 totales. En abril de 2022, con el curso ya arrancado, las cuantías que cobraba cada beneficiario subieron un 15%. Ni con esas: el gasto final se siguió quedando muy corto.

De cara a 2023, los presupuestos de la Seguridad Social han bajado la partida del IMV a 2.797 millones. Pero el año aún no está cerrado, así que no sabemos aún qué ha pasado con la ejecución. Si la tendencia continúa, buena parte de este dinero se quedara sin gastar. Y eso, ¿en qué se traduce? En que cientos de miles de familias que tienen derecho a esa ayuda no la reciben. Ya sea porque no la conocen, porque el trámite se les hace cuesta arriba o porque su solicitud, a veces sin razón, es denegada.

A 31 de enero, según el propio ministerio, los hogares beneficiarios superaban los 745.000. No parece una mala cifra, pero es que ese número tiene truco. Y bastante. No se trata de familias que estaban recibiendo, a esa fecha, el IMV, sino de “altas acumuladas”, esto es, hogares que en algún momento lo han recibido, pero puede que ya no. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) insiste al Gobierno en que es imprescindible que dé cifras reales, el “saldo vivo”, cuántos hogares beneficiarios en activo hay cada mes, restando las bajas. Lo hace en su último informe sobre esta ayuda, publicado en junio de 2023, para el que sí obtuvo las cifras reales, y en el que habla de “estancamiento”: a cierre de 2022 seguía habiendo el mismo número de beneficiarios de IMV que el año anterior; unos 284.000 hogares -muy lejos de la cifra trucada del Ministerio.

Pero esa cifra, la de la AIReF, es de hace más de un año. Hemos preguntado al Ministerio de Inclusión y Seguridad Social cuánta gente está recibiendo ahora mismo esa ayuda y no han querido darnos ese número.

Así que podemos fijarnos en dos datos económicos para ese 2022: se acabó gastando un 84% de lo presupuestado, como vemos en los datos de ejecución de esta investigación; o se gastó un 47% de lo que se debería haber gastado si hubiera llegado a todas las personas que tienen derecho a recibir esta ayuda, esta última cifra según la AIReF.

Las causas: no se pide y el proceso es complejo

Este informe destaca, además, que el 58% de las personas que tiene derecho no lo pide. Y que se deniega un 69%, la mayoría de veces por superar los umbrales de renta, pero muchas otras son por cosas como falta de documentación aportada en el proceso. También sabemos, según desveló Civio, que quienes reclaman -porque se lo deniegan o no reciben la cantidad que consideran que le corresponde- y acaban llegando a juicio, ganan en el 42% de los casos, esto es, la justicia considera que la Seguridad Social se equivocó.

El tiempo de tramitación media de un expediente es de 120 días, esto es, cuatro meses, según el mismo informe. Y no parece que el atasco se vaya a solucionar a corto plazo: cada año se resuelven menos de los que se inician. En 2022, por ejemplo, entraron 680.707 solicitudes, unas 21.000 más de las previstas. En ese mismo año, se resolvieron 512.010.

Por todas estas razones, la AIReF recomienda en su informe un modelo automatizado, que permita, con la información disponible de ingresos y ayudas recibidas, otorgarlo de oficio y actualizarlo cuando las situaciones cambien, no meses después, para que se vaya ajustando a las necesidades reales de quienes lo reciben.

El cheque de 200 euros no llega ni a la mitad de quienes tienen derecho

Otra de las ayudas más recientes que nunca acaba de gastarse es el cheque de 200 euros creado en 2022 para paliar la crisis de la guerra de Ucrania y que se volvió a repartir en 2023. Y eso que el proceso de solicitud es mucho más sencillo que el de otras ayudas. El primer año podían acceder las personas que no superasen los 14.000 euros de renta anual. El Gobierno, por entonces, estimó que llegaría a 2,7 millones de personas, lo que supondría unos 540 millones de euros de las arcas públicas. Sin embargo, lo que se recogió en los PGE para esta ayuda fue bastante menos, 160 millones, lo que muestra que ya la previsión era que no llegara, ni de lejos, a todos los que tenían derecho a este extra. Además, de esos 160 se acabaron gastando solo 120. ¿Y qué paso con la estimación de personas que lo iban a recibir? Se terminaron dando 628.116 cheques, ni a una tercera parte.

En su segunda edición, la de 2023, el Gobierno aumentó el umbral de renta para que más personas pudieran recibir esos 200 euros: podían acceder aquellos que ingresaran hasta 27.000 euros anuales. Las previsiones del Gobierno entonces señalaron que llegaría a 4,2 millones de hogares. Previsiones que no se trasladaron a los PGE ya que, hasta noviembre, seguían teniendo 1.000 euros de presupuesto para esta ayuda. Desde Hacienda aclaran que el presupuesto real se marcará a finales de año, cuando conozcan la cifra real de alcance del cheque. A finales de 2023, eran 1,6 millones de personas las que lo habían recibido, según Hacienda. Y, por lo que le cuenta el Gobierno a la Comisión Europea -preven que el impacto presupuestario sea de 333 millones de euros-, no esperan llegar ni a la mitad de los 4,2 millones de familias que prometieron a principios de año.

Lo de presupuestar la ayuda con una cifra simbólica -esos 1.000 euros- es legal y puede tener sentido si no tienes ninguna previsión de cuánta gente lo puede recibir pero, teniendo en cuenta que cuentan con multitud de datos fiscales y que el primer año sí se presupuestó al crearse de forma algo más realista, es difícil de explicar. Sobre todo cuando en otras ayudas sí se establece una cifra aproximada, aunque se desvíe el gasto final, como hemos visto. O cuando ayudas tan complejas como las becas sí se acercan bastante a las previsiones iniciales.

En las becas para estudiantes universitarios y no universitarios la ejecución se desvía poco de lo presupuestado en todos los años entre 2016 y 2022. Y eso que hablamos de más de mil millones de euros de presupuesto anual. El presupuesto ha ido aumentando desde los casi 1.100 millones en 2016 a los 1.700 millones en 2023. El año pasado, en 2022, fue cuando hubo el mayor desvío entre lo presupuestado y lo ejecutado, con más de 633 millones extra. Tiene sentido: el Gobierno repartió ese año una ayuda de 400 euros extra a cada becado.

Ayudas a la dependencia: cuando el problema es que llegan tarde

Otra de las políticas que, a primera vista, parece que se cuadra bastante bien, es la Dependencia. En global ha ido subiendo su presupuesto año a año y los desvíos no son tan destacados como en otras ayudas. Pero toca bajar un peldaño para entender mejor qué está pasando. Más allá de cuotas de cuidadoras, del gasto en Ceuta y Melilla, de gastos de personal… la parte más cuantiosa de esta política es lo que se transfiere a las comunidades autónomas, que son las que distribuyen las ayudas. Es ahí donde podemos ver mejor qué ha pasado desde 2016. Y, de nuevo, tenemos que irnos a las cuentas de la Seguridad Social, que se publican más tarde y en otro formato, como pasa con el IMV.

En términos globales, el desvío es mínimo. Pero, año a año, la cosa cambia. En 2018, 2019 y 2020 se gastó más de lo presupuestado, en buena parte porque los presupuestos estaban prorrogados. Pero en 2021 y 2022, cuando ya era posible establecer una cifra más adecuada en los PGE, se acabó gastando menos de lo previsto. Aun así, los desvíos, teniendo en cuenta el tamaño de estas ayudas, no son muy llamativos (en 2021, por ejemplo, se quedaron 75 millones sin gastar, sí, pero de 2.029). Entonces, ¿dónde está el problema?

La última estadística del IMSERSO sobre esta prestación recoge dos de los problemas para que las ayudas lleguen: primero, que no se pidan (solo un 31,78% de la población potencialmente dependiente las solicita); segundo, que la tramitación no sea solo compleja, sino larga: la media es de casi un año desde que se solicita hasta que se recibe la prestación, año y medio en Andalucía y Murcia y casi dos en Canarias. A 31 de diciembre de 2023 había más de 100.000 personas pendientes del primer paso del trámite, la resolución de grado, y más de la mitad llevaban más de seis meses esperando para esa primera valoración. Cada día fallecen personas dependientes a la espera de que se resuelva su expediente.

A veces el problema son los retrasos en la tramitación, como en este caso, otras veces la complejidad del proceso de solicitud, la burocracia digital o la dificultad para entender o conocer las ayudas a las que se tienen derecho y pedirlas. Es el caso del bono social.

De inicio, en 2018 y una vez más, la previsión ya era que el bono social, la ayuda para pagar la factura de la luz, no iba a llegar a todas las personas que, sobre el papel, tenían derecho. Se estimó que alcanzaría a 2,5 millones de los 5,5 que cumplían los requisitos. Los últimos datos de la CNMC dicen que en junio de 2023 eran, en realidad, un millón y medio.

Es difícil hacer el seguimiento de esta ayuda en los presupuestos porque lo gestionan las propias compañías eléctricas, pero si podemos intentar saber qué pasa con el bono térmico, la ayuda para la calefacción que reciben todas las personas que tienen el bono eléctrico.

La ejecución del bono térmico fue con retrasos al principio, por eso en 2019 gastaron 70 de los 75 millones asignados o, en 2020, poco más de 76 millones de los 95 del presupuesto. En los siguientes años esta ayuda se transfiere a las comunidades autónomas, que son las que se encargan, y ahí se pierde la pista de lo que de verdad se acaba repartiendo.

Y es que en muchos casos, por desgracia, es complicadísimo saber qué ha pasado. Porque se traspasa a las CCAA o a otros organismos de forma integral, todo lo presupuestado, y las cifras de la ejecución presupuestaria se cuadran al 100%, aunque en realidad no se haya gastado todo lo previsto. Pasa, por ejemplo, con el bono alquiler joven: es necesario ir comunidad a comunidad, si publican los datos, para saber qué ha pasado.

A veces, aunque las menos, el desvío es hacia arriba. Y está más que justificado. Eso es lo que pasó con las prestaciones por cese de actividad que reparte el SEPE, una partida que, hasta que llegó la pandemia, apenas se gastaba. No se llegó a ejecutar ni el 20% de 2016 a 2019. Todos los años se planificaba un coste de unos 15 millones y solo se gastaba uno, dos o tres. En 2020, por primera vez, se repartió algo más de lo previsto (de esos 15 gastaron 16 y medio). Ese subidón debido a las ayudas en pandemia nos llevaría a pensar que en los años siguientes el presupuesto se mantendría en esos perennes 15 millones o incluso subiría. Pero los caminos de los presupuestos son inescrutables. En 2021 presupuestaron solo 2 millones y gastaron 13.

Falta de planificación realista (llamémosle ojímetro), la necesidad de cuadrar o maquillar las cifras del presupuesto, que son las que llaman la atención, o circunstancias de verdad imprevisibles o difíciles de calcular hacen que del dicho al hecho de los presupuestos haya muchas diferencias. En el caso de las ayudas, además, hay otra cifra más relevante: la de las personas que tienen derecho a prestaciones y no la reciben, porque no la conocen, no la piden o el trámite es muy complejo o extremadamente lento.

Este artículo forma parte de una serie en la que vamos a investigar a fondo qué pasa con los desvíos presupuestarios en las políticas más relevantes. Ter García colaboró en esta investigación.

La Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública, es la responsable de publicar información sobre la ejecución presupuestaria. Para el gasto realizado directamente por los ministerios, la información más actualizada se encuentra en la sección “Ejecución del Presupuesto. Administración General del Estado”, con periodicidad mensual. Los anexos contienen los datos más detallados, a nivel de partida y programa. Los extraemos convirtiendo todas las pestañas del Excel a texto, y extrayendo luego las cifras con un script en Ruby.

La información sobre organismos autónomos que publica el IGAE no desglosa por programa. Para poder tener algo más de detalle, vamos a la Central de Información de la IGAE (CIGAE) y descargamos los datos de todos los organismos con el máximo nivel de detalle disponible -programa y artículo- usando un script de Ruby.

Como los datos publicados por la IGAE no incluyen a la Seguridad Social, los hemos complementado con las cifras de las Cuentas de la Seguridad Social publicadas por la Intervención General de la Seguridad Social, y las hemos comparado con los Presupuestos publicados por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, que usan una estructura y formato distintos a los PGE. En algunas ayudas, las que gestionan las comunidades autónomas, los datos de Navarra y País Vasco no están incluidos, porque sus transferencias van por separado.

Las cifras de gasto del IMV del informe de la AIReF y la ejecución de la Seguridad Social (usamos estas últimas) no coinciden porque en el organismo supervisor usan el coste de los beneficiarios a 31 de diciembre, esa nómina total; y la ejecución de la Seguridad Social usa criterio de caja, esto es, el dinero que se ha distribuido durante todo el año.

Para conocer el alcance de la ayuda de 200 euros en 2023, contactamos con el Ministerio de Hacienda. También con el Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes para conocer las causas del desvío presupuestario de 2022.

Las visualizaciones se han desarrollado con D3, Observable, Arquero y Svelte.

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