Un pequeño paso para unos pocos, una odisea para el resto: cómo conseguir ser ciudadano europeo

Magali Varela de Torres, trabajadora social ya jubilada, llegó a Madrid desde Venezuela en 2017. A día de hoy, es la única de su familia que aún no es española. Su marido, ya fallecido, era español, al igual que sus dos hijos y su nieta.

Tiene una discapacidad reconocida por la Comunidad de Madrid, ya que sufre de alzhéimer, y lleva viviendo en España bastante más de los dos años que, como venezolana, se le requieren para solicitar la nacionalidad española. Pero el Ministerio de Justicia no ha gestionado su solicitud para que la eximan del examen de cultura que se exige para pedir su nacionalización. Su hija, Adriana Torres, ha presentado la solicitud tres veces en los últimos tres años y sigue recibiendo el mismo mensaje automático como respuesta por parte del Ministerio. Un mensaje en el que le piden que entregue una documentación que ya ha presentado varias veces. “Es como si no existiera”, resume Varela de Torres tras escuchar a su hija contar su historia.

Cuando Magali cumplía un año esperando la dispensa del examen, en junio de 2022, el Gobierno español le dio la nacionalidad a Lorenzo Brown, jugador de baloncesto norteamericano. Un texto de apenas siete líneas publicado en el BOE le convirtió en ciudadano español. Brown, que acababa de fichar por entonces con el Maccabi de Tel Aviv (Israel) y que no había vivido nunca en España, ni siquiera jugado en ningún equipo español antes, pudo así ser el base que necesitaba la selección española para jugar el Eurobasket de ese año. El Gobierno español consideró que era de interés nacional que Brown fuera español y decidió utilizar para ello una carta de naturaleza, el mismo mecanismo utilizado para dar la nacionalidad al empresario brasileño Ricardo Steinbruch, al cantante Ricky Martin o al escritor Mario Vargas Llosa.

La diferencia entre los procesos vividos por Varela y Brown reflejan las enormes disparidades que hay a la hora de acceder a la nacionalidad en la Unión Europea (UE), diferencias que se dan tanto entre los países que la conforman, como dentro de un mismo país, según el contexto de la persona solicitante.

La mayoría de países europeos ofrecen atajos para la nacionalización de un minúsculo número de personas. Algunos especifican que estos individuos deben demostrar logros en áreas específicas, como las ciencias, los deportes o la cultura; en la mayoría solo se requiere que hayan ofrecido un gran servicio o que convertirles en nacionales sea de especial interés para el país. España publica en el BOE esas cartas de naturaleza a discreción. Son decisiones que no tienen que cumplir ningún criterio, y no hay ningún límite en cuanto a cuántas puede aprobar el Gobierno al año. En 2023, 108 personas fueron naturalizadas por carta de naturaleza. Es más que en los siete años anteriores juntos, pero, aun así, una cantidad nimia comparada con los cientos de miles de nacionalizaciones por el camino ordinario que se aprueban cada año. Austria, por su parte, otorgó la nacionalidad por una vía especial equivalente a 40 personas ese mismo año.

Malta, Chipre y Bulgaria incluyeron las inversiones en el propio país como una vía para acceder a este tipo de mecanismo de nacionalización por méritos, incluso para personas que no residían en el país. Aunque Bulgaria y Chipre han eliminado esta posibilidad debido a la presión europea, Malta la mantiene y actualmente está pendiente de un proceso judicial sobre este tema en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Cómo convertirse en ciudadano europeo

“Las personas que consiguen la nacionalidad tienen más probabilidades de ascender en su vida, en su empleo y en su situación de vivienda porque están mejor considerados por parte de la opinión pública y las empresas”, afirma Thomas Huddleston, experto en migraciones en la Universidad de Lieja, en Bélgica. Según subraya este investigador, nacionalizar a las personas migrantes es “una de las mejores inversiones que una sociedad puede hacer en integración, ya que supone dar seguridad sobre el futuro de estas personas en el país”. Además, conseguir la nacionalidad de un país europeo supone la libertad para viajar, trabajar y vivir en cualquiera de los 27 Estados que componen la Unión Europea.

Pero los países europeos conceden la nacionalidad a una mínima parte de sus residentes extranjeros. En 2022, con una población en torno a los 448 millones de personas, de las cuales 41,2 millones son residentes extranjeros, los países que conforman la UE concedieron la nacionalidad a menos de un millón, solo el 2,6% de esas personas. Pero hay mucha diferencia si observamos lo que pasa en cada país: Suecia es el que más proporción de extranjeros nacionaliza, más del 10%. Muy por detrás están Países Bajos e Italia —4,36% y 4,25%, respectivamente—. España, ese mismo año, concedió la nacionalidad al 3,36%. Y, a la cola en nacionalizaciones, Estonia y Letonia, cuyas concesiones de nacionalidad no alcanzan el 0,5% de su población extranjera.

Diferentes personas, diferentes caminos

Cada país tiene un repertorio variado de formas para acceder a la nacionalidad: por matrimonio con un nacional, por ser descendiente de un ciudadano del país o por ser apátrida o refugiado, por ejemplo. Incluso en el caso de las personas nacidas en el país de padres extranjeros, el camino no es automático ni sencillo. Pero, según señala la European Migration Network, la gran mayoría de concesiones de nacionalidad se dan por residencia legal, cumpliendo un plazo mayor de años que en los supuestos anteriores en muchos de los casos.

Para conseguir la nacionalidad a través de esta vía basada solo en la residencia, la mayoría de países requieren haber vivido allí cinco años, entre ellos Francia, Bélgica o Chipre. Alemania hasta ahora pide ocho, plazo que bajará también a cinco con la entrada en vigor en junio de su última reforma. El plazo máximo de residencia exigido en los países de la Unión Europea es de diez años, que es lo que se pide en España, Italia y Austria, entre otros. Pero en casi todos los casos este plazo contempla solo los años con residencia legal, es decir, con permiso de residencia. A ellos hay que sumar el tiempo transcurrido en situación irregular, que no cuenta a la hora de solicitar la nacionalidad.

Para Diego Fernández-Maldonado, abogado en Cáritas experto en extranjería, este es el primer obstáculo a la hora de pedir la nacionalidad. “Que las personas tengan que estar tanto tiempo de manera irregular, aunque residan de manera efectiva en el país, y no puedan acumular el tiempo de residencia legal previa hace que, de facto, personas que tienen un arraigo consolidado en España no puedan hacerlo porque han estado en situación irregular”. Y una vez que se consigue la residencia legal, según añade Fernández-Maldonado, el siguiente obstáculo es mantenerla, ya que hay varios motivos que pueden llevar a no poder renovar el permiso de residencia: falta de documentación del país de origen, tener antecedentes penales, salir del país durante más tiempo del permitido o perder el trabajo. “Mi madre tenía que tener trabajo siempre, si no habría perdido su permiso de residencia”, afirma Elvira Mujčić, escritora bosnia que llegó a Italia junto a su madre, huyendo de la guerra cuando tenía solo 14 años.

Youssef Ouled llegó a España en 1999 junto a su familia, pero su padre llevaba mucho más tiempo viviendo y trabajando en el país: “Mi padre llegó como llegan muchos otros marroquíes, sin papeles ni nada, a finales de los 80. Cuando por fin regularizó su situación, después de pasar un montón de años explotado trabajando en la construcción, ya con un contrato laboral, nos trajo”. Explica que toda la familia, incluso su hermana pequeña, que había nacido ya en España, esperó diez años para pedir la nacionalidad. Se la concedieron en 2013, cuando Youssef, que había llegado al país con tan solo cuatro años, llevaba ya 14 años viviendo en el país y su padre más de dos décadas.

Pero el plazo de residencia necesario para pedir la nacionalidad se acorta, y mucho, para los solicitantes que entran en determinadas categorías. ¿Tienes residencia habitual en Luxemburgo y te has casado con un ciudadano o ciudadana del país? Felicidades: puedes pedir la nacionalidad por matrimonio con solo aprobar un examen de idioma y hacer un curso sobre la vida en el país. Este caso es el más extremo, pero la gran mayoría de países de la UE reducen el requisito de residencia por matrimonio a tres años, en el caso de España a tan solo uno. Es el mismo que el que se exige en el país para las personas extranjeras con abuelos españoles, mientras que en Portugal no se les requiere ninguna estancia previa para que pidan la nacionalidad portuguesa.

Otra causa que puede recortar el plazo de tiempo de residencia general es venir de un territorio concreto. En cinco países —Austria, República Checa, Grecia, Italia y Rumanía— reducen a entre tres y seis años el plazo de residencia para los ciudadanos de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo. Por su parte, Finlandia y Dinamarca acortan los plazos para los ciudadanos de los países nórdicos.

En el caso de España, ser ciudadano europeo no te lo va a poner más fácil para convertirte en español. En su lugar, se acorta el plazo de diez a dos años a las personas originarias de los países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial y Portugal. Pero, sobre todo, se favorece a los descendientes de los exiliados por la Guerra Civil y a los sefardíes, como también hace Portugal. Respecto a los primeros, la Ley de Memoria Democrática, que entró en vigor en octubre de 2022, da un plazo de dos años —recientemente ampliado a tres— para que los nietos de exiliados pidan la nacionalidad en los consulados de los países en los que vivan. En septiembre de 2023, según fuentes diplomáticas consultadas por Europa Press, ya se había concedido la nacionalidad a 69.000 personas con base en esta ley. En el caso de los descendientes de sefardíes, los judíos que vivían en la península hasta que los Reyes Católicos les echaron hace más de 500 años, entre 2015 y mediados de 2023 el Gobierno español concedió la nacionalidad por carta de naturaleza a casi 72.000 personas con base en la Ley 12/2015, que contempló esta opción hasta octubre de 2019 incluso para personas que ni siquiera habían residido nunca en España. Aunque el plazo para la presentación de solicitudes a través de esta vía expiró hace más de tres años, aún quedan 9.200 solicitudes pendientes de resolución. Actualmente, las personas de origen sefardí pueden solicitar la nacionalidad con dos años de residencia, al igual que los nacionales de países iberoamericanos.

Salvador Benasayag es una de las personas que se convirtió en español sin residir antes en España. Sus abuelos, ya fallecidos, salieron del país a raíz de la Guerra Civil. “Él era anarquista, peleó en la Guerra Civil y estuvo preso; en algún momento logró huir y se fue en un barco y llegó a Venezuela”, relata Benasayag. Pero conseguir la documentación que lo probara se le hizo imposible, así que optó por pedir la nacionalidad española por carta de naturaleza con base en la ley de 2015. Presentó la solicitud en septiembre de 2019, pocos días antes de que expirara el plazo. La acompañó de una carta firmada por el rabino designado por la Asociación Israelita de Venezuela que confirmara su origen sefardí. “En mi caso no fue complicado porque mi familia literalmente es judía, pero lo que la mayoría de la gente hacía era presentar estudios genealógicos pagando a gente que se dedica a ello, algo bastante costoso”, cuenta.

En marzo de 2020 Benasayag ya tenía programado el vuelo a España para presentar los documentos originales y ratificar su solicitud ante un notario español, pero por el cierre de fronteras y el parón administrativo que ocasionó la pandemia de covid-19 tuvo que postergarlo hasta noviembre de 2021. Un año después, en octubre de 2022, recibió la resolución y en diciembre de ese año ya constaba como español en el registro civil.

Barreras invisibles

Además de los años de residencia, en la mayoría de casos es necesario también cumplir con requisitos adicionales, como tener trabajo durante un número de años o superar exámenes de idioma y cultura.

Caterer Fadi Zaim, ciudadano alemán desde 2021, pudo superar estos requisitos sin mucha dificultad. Llegó a Alemania en 2013, cuando comenzó la guerra en Siria, con una de las 300 visas para refugiados que dio entonces el Gobierno alemán. En cuanto llegó, comenzó a estudiar alemán y en poco tiempo se examinó del segundo mayor nivel del idioma, el C1, superando con creces el nivel de alemán que le pedían. Después se apuntó a un curso de integración y sacó la máxima puntuación. “Me volqué completamente en ello”, recuerda. En España, Perla, trabajadora sexual de origen paraguayo, también aprobó el examen sin problemas: “Estudié bastante y sé que en alguna cosa me equivoqué, pero la verdad es que el examen no era difícil”.

Pero, en otros países, los exámenes de cultura necesarios para conseguir la nacionalidad son más difíciles. Berta, española de origen, se mudó a Dinamarca en 2011 y tiene una hija allí con doble nacionalidad. Hace unos años se presentó para hacer el examen de cultura. “Tengo dos carreras universitarias y ese examen lo aprobé raspadito: había preguntas sobre contenidos de páginas concretas de legislaciones y sobre restaurantes con estrellas Michelín”, asegura. Un reportaje del New York Times de 2016 relataba que el examen era muy difícil de superar incluso para los daneses de origen.

Para otras personas, estos exámenes, aun cuando no son especialmente difíciles, suponen una barrera imposible de superar. Es el caso de la madre de Youssef Ouled, la única de la familia que sigue siendo marroquí. “Ella ha sido ama de casa toda la vida y es analfabeta”, explica Ouled. Es una situación en la que en España se puede solicitar una dispensa del Ministerio de Justicia que exime de hacer los exámenes o los adaptan, pero, en su caso, según explica Ouled, para cuando consiguieron esa dispensa ya se había caducado el resto de documentación de la administración marroquí que tenían que presentar y les fue imposible volverla a conseguir.

Magali Varela, con 77 años, lleva tres años a la espera de esa misma exención. El problema no es su formación, sino la discapacidad que sufre. “El cuestionario que hacen para esto yo considero que es fácil, pero cuando lo voy a hacer… se me va, se me va, se me va”, cuenta entre lágrimas. “Mi mamá te habla, tú vas a tener una conversación perfecta, pero no tiene memoria reciente”, añade su hija Adriana.

“Es una de las cosas que más nos preocupa en Cáritas”, señala Fernández-Maldonado. “Nuestra experiencia es que las respuestas a las solicitudes de dispensa tardan mucho tiempo, en algún caso que hemos llevado nosotros hasta 18 meses, y sin eso no se puede iniciar la solicitud de nacionalidad”, continúa este abogado, que también lamenta que, además, los criterios del ministerio para otorgar estas exenciones son “demasiado rigurosos”.

La siguiente traba es económica, ya que en más de una decena de países europeos una de las condiciones requeridas para conseguir la nacionalidad es tener una fuente de ingresos estable. No cumplir esta condición fue el motivo de que Grecia le denegara la nacionalidad a Natalia, moldava de 61 años. La solicitó en 2014, 17 años después de llegar al país. A pesar de haber trabajado allí durante 20 años y de tener dos hijos nacionalizados, e incluso nietos, después de haber aprobado los exámenes de cultura e idiomas en 2023, unos meses después la administración griega se negó a concederle la ciudadanía porque en algunos años no alcanzó los 8.500 euros anuales que la administración griega consideraba que tenía que justificar como “ingresos suficientes”. En otros países, como Irlanda, oficialmente no se requiere tener ingreso, pero en la práctica sí: según explica un informe de la European Migration Network, uno de los documentos exigidos por el Ministerio de Justicia es un justificante de ingresos que demuestre que se cuenta con medios económicos para mantenerse sin tener que acudir a los servicios sociales, y la falta de este documento influye en la denegación de solicitudes.

Otra barrera económica son las tasas que hay que pagar por el procedimiento. Dzmitry Bileichyk abandonó Bielorrusia para no hacer el servicio militar y evitar así las habituales novatadas que hacen a los que ingresan, que en 2017 ocasionaron la muerte de un recluta. Vive en Madrid y se gana la vida importando productos de belleza. En enero de 2023 presentó su solicitud para adquirir la nacionalidad española, un trámite que, entre tasas —104 euros—, documentos de su embajada —140—, traducciones —40—, abogados —180—, procuradores —150— y exámenes —215— le ha costado casi 830 euros. El coste de la tasa varía mucho según el país: en algunos, como Hungría o Luxemburgo, es gratuita; en otros, como Letonia, Estonia y Francia, son unas pocas decenas de euros; y en algunos superan los 700 e incluso los 1.000 euros, como en Grecia y Países Bajos, respectivamente. A este gasto se suman otros, como los de los exámenes, que rondan los 200 euros en varios países.

Pero mucho más que el coste económico, lo que a Bileichyk le preocupaba es el tiempo que la administración española iba a tardar en responder a su solicitud. Explica que en Bielorrusia le tienen fichado como simpatizante de la oposición del gobierno por haber participado en una manifestación delante de su embajada. También que en septiembre del pasado año el Gobierno de Lukashenko prohibió a sus residentes en el extranjero poder renovar sus pasaportes o solicitar documentos, como el de antecedentes penales, necesarios para gestionar su permiso de residencia. Su pasaporte expira en 2026 y dado lo difícil que es predecir los tiempos de resolución de expedientes de nacionalización, temía no llegar a tiempo.

En algunos países de la Unión Europea hay un plazo oficial en el que la administración tiene que resolver las solicitudes de nacionalidad. Desde los cinco meses de Bélgica hasta los dos años de Eslovaquia. En el caso de España, el plazo legal para resolver las solicitudes es de un año, pero el tiempo habitual en la práctica ronda los tres, según afirmó el Gobierno español a la Comisión Europea en 2019. Sin embargo, los últimos datos publicados por el Ministerio de Justicia muestran que en 2023 aún había 520 solicitudes de nacionalidad pendientes de resolución desde 2015 y hasta 4.277 desde 2019. Grecia, al igual que España, contempla en su legislación el plazo de un año para resolver las solicitudes de nacionalidad, pero, al menos hasta la reforma aprobada en 2021, el tiempo de espera habitual rondaba los seis años, según la organización Generation 2.0.

“Que el tiempo pase y los plazos se alarguen, importa. Mientras estas personas siguen esperando la nacionalidad están en una situación de incertidumbre”, denuncia Fernández-Maldonado que, en el caso de España, identifica los mayores retrasos en las solicitudes presentadas de forma física en vez de telemática.

En mayo, Bielychik recibió una notificación del Ministerio de Justicia: su solicitud de nacionalidad había sido aprobada. Zaim también pudo sortear los numerosos obstáculos para conseguir la nacionalidad alemana, no solo para él sino para toda su familia, y en siete años consiguieron convertirse en ciudadanos alemanes. Salvador Benasayag ni siquiera tuvo que vivir en España antes de conseguir la nacionalidad española. En otros casos, como el del padre de Youssef, han tenido que esperar varias décadas para conseguirla y poder empezar su vida en España, junto a su familia, como ciudadanos españoles. Otras personas, como Varela de Torres o la madre de Youssef, siguen esperando o ya han tirado la toalla.