Luces y sombras del Anteproyecto de Ley de Administración Abierta, según Civio

La semana pasada presentamos nuestras alegaciones al anteproyecto de Ley de Administración Abierta durante el proceso de audiencia pública que finalizó el 17 de noviembre. Aunque el Gobierno defiende este texto como la gran modernización pendiente, para nosotros nace con un problema de planteamiento (y varios de ejecución). Al agrupar asuntos tan distintos —transparencia, participación, conflictos de intereses, buen gobierno— en una sola norma, esta técnica legislativa ómnibus plantea un riesgo doble: diluye la importancia específica de la transparencia y, dada la actual aritmética parlamentaria, dificulta más su aprobación.

Influir con transparencia

Aquí puedes descargar nuestro documento completo de alegaciones (69 páginas) al anteproyecto de Ley de Administración Abierta en .pdf.

Esta estructura impide lo que llevamos años exigiendo: que la transparencia se regule por ley orgánica para ser, por fin, un derecho fundamental con las garantías democráticas que merece. En Civio no pensamos que la Ley de 2013 esté agotada; al contrario, creemos que, aun con sus defectos —sobre los que llevamos avisando desde hace años—, es una base sólida que debería reformarse y elevarse de rango, no diluirse en un texto que mezcla cuestiones tan variopintas para, de una vez, “cumplir el expediente” de los compromisos internacionales. La transparencia no es un componente accesorio, es un pilar esencial de la democracia.

A continuación, desglosamos qué hemos pedido al Gobierno y se ha incluido, qué se ha quedado a medias y dónde hemos detectado retrocesos que los grupos parlamentarios aún están a tiempo de corregir.

Victorias: lo que pedíamos y se ha incluido

Empecemos por lo justo: el análisis del anteproyecto demuestra que la presión a lo largo de estos años da frutos. El texto incorpora exigencias históricas de Civio que corrigen algunos problemas estructurales de la normativa vigente.

Reducción de la barrera digital. Seguramente será el avance más tangible para la ciudadanía. Llevamos años presionando contra la exigencia de Cl@ve o de un certificado electrónico para preguntar a la administración. El texto recoge esta demanda textualmente: “no será obligatorio el uso de certificado o identificación electrónica” para solicitar información. Veremos cómo se aplica y si se cumple.
Sanciones y multas coercitivas. El regulador empieza a tener dientes. La ley vigente nació sin régimen sancionador. El nuevo texto crea infracciones específicas y permitiría al Consejo de Transparencia (CTBG) imponer multas coercitivas para forzar a las administraciones rebeldes a entregar la documentación. Eso sí, hay una reforma de sus competencias que no nos gusta mucho. Lo contamos más abajo.
Una aclaración debida. El texto aclara en su artículo 13, por si hubiera duda, que la información es pública con independencia de la fecha en la que fue elaborada. Esto blinda el derecho de acceso a archivos históricos y se alinea con la sentencia del Supremo que Civio ganó en 2020, impidiendo que la administración use la antigüedad del dato como excusa para no proporcionarlo.
Ampliación del perímetro. Se cierran algunos agujeros históricos en cuanto a sujetos obligados. Se incluye explícitamente a la Fiscalía, la Junta Electoral, las federaciones deportivas y a las fundaciones de partidos políticos y sindicatos, como pedíamos desde Civio.
Por fin, mediación. Se crea un procedimiento de mediación para resolver conflictos sin litigar (art. 25), un avance inspirado en el modelo catalán que llevábamos tiempo solicitando. No obstante, hemos alegado que sea obligatorio para la administración, evitando una opción voluntaria -como incluye el anteproyecto- que las administraciones puedan rechazar a su antojo.
Deber de asistencia. Se obliga a las unidades de información a ayudar al ciudadano a mejorar su solicitud en lugar de rechazarla por defectos de forma, rompiendo la rigidez del trámite actual. Se trata de otra de nuestras exigencias históricas.

A medias: propuestas aceptadas parcialmente o con “letra pequeña”

En el articulado encontramos algunos avances que pedíamos pero que, por una redacción ambigua, corren el riesgo de quedarse a medias. Por ejemplo:

Asesores. El Gobierno afirma que publicará los nombres del personal eventual, pero el artículo art. 6.b añade una coletilla que no debería estar ahí: solo de aquellos “que desempeñan funciones de confianza y asesoramiento especial”. Pensamos que esa redacción es redundante y peligrosa, pues legalmente todo eventual de la AGE debería realizar esas funciones. Al especificarlo, se abre la puerta a que la administración oculte a asesores alegando que realizan tareas “técnicas”. Por eso hemos pedido que se modifique y exigimos la lista integral de todo el personal eventual, sin excepciones, para cerrar este espacio de discrecionalidad.
Reuniones y agendas. El anteproyecto llama a publicar “agendas institucionales” (art. 6.g) . En nuestra experiencia, el adjetivo institucional es el burladero habitual para publicar solo actos protocolarios, de prensa y fotos oficiales. La verdadera influencia ocurre en los despachos, no en los actos públicos. Hemos alegado para que la ley obligue a publicar la agenda de trabajo completa, detallando reuniones privadas y documentos intercambiados. Sin esto, es pura cosmética.
Huella normativa, aunque incompleta. La inclusión de la huella normativa (art. 7.e) es uno de los grandes avances, pero tal y como está planteada puede nacer coja. Para que sea útil, es imprescindible que esta huella sea completa: debe vincularse explícitamente con las reuniones de grupos de interés (lobbies), los documentos aportados por estos y su impacto real en el texto final. Además, no nos gustan los tiempos: el anteproyecto mantiene publicar los borradores cuando se soliciten dictámenes o se aprueben. Nosotros pedimos la publicación inmediata tras la aprobación del borrador inicial por el órgano proponente, permitiendo el escrutinio público durante la fase de elaboración, no cuando el texto ya está consolidado.
Fundaciones públicas y el umbral de transparencia. El tratamiento de las fundaciones del sector público mantiene una visión conservadora que consideramos insuficiente. El texto (art. 2.2.j) solo sujeta a aquellas con aportación mayoritaria pública o patrimonio público superior al 50%. Para nosotros, este umbral es muy alto: una fundación con un 49% de capital público gestiona recursos de todos y quedaría exenta. Hemos propuesto eliminar el requisito de mayoría: la mera participación pública debería activar la rendición de cuentas para evitar que estos entes funcionen bajo un velo de derecho privado.
Laxitud en los plazos y las sanciones. Aunque valoramos las multas del artículo 80, sus cuantías (de 600 a 3.000 euros) son irrisorias para grandes organismos. Además, el procedimiento sancionador del art. 78 otorga a la administración incumplidora un plazo de tres meses para subsanar antes de considerar que existe infracción. Si un ciudadano ya ha esperado meses por una resolución, regalar a la administración otro trimestre de gracia nos parece inaceptable.
Publicidad institucional. Otra de las mejoras importantes que propone este anteproyecto, reclamada por organizaciones como Civio desde hace más de una década. Es esencial conocer el reparto por cabeceras y los criterios utilizados. Pero nos preocupa que la redacción del art. 8.n no sea lo suficientemente clara y permita esquivar esta obligación, sobre todo teniendo en cuenta que buena parte de esta publicidad se contrata a través de agencias de medios. Hemos propuesto blindarlo para que se publique el reparto final por medio, independientemente del intermediario.
Contratación pública. La amplia la información que hay que publicar proactivamente aún está por debajo de los estándares del art. 63.3 de la Ley de Contratos del Sector Público. El anteproyecto debe obligar a publicar el expediente completo (incluyendo actas, pliegos, empresas participantes e identidad de todos los licitadores), no solo un resumen.

Fail: propuestas de Civio completamente ignoradas por el Gobierno

Los principales puntos clave que han sido excluidos, de momento, del anteproyecto pese a nuestra insistencia han sido:

Transparencia algorítmica, la gran ausente. Es incomprensible que una ley que pretende modernizar la administración ignore la transparencia algorítmica y el aterrizaje de la inteligencia artificial en el sector público. No hay rastro de un registro de algoritmos ni de la obligación de publicar el código fuente de sistemas de decisión automatizada, a pesar de la jurisprudencia del Caso Bosco. El Gobierno alega que esto se regulará en otra norma, pero una Ley de Administración Abierta en 2025 que no contemple la obligación de publicar esto nace obsoleta.
La brecha de los contratistas. Denunciamos una incoherencia sistémica en el art. 3: se fiscaliza exhaustivamente el dinero transferido vía subvención (a partir de 100.000€), pero se ignora el transferido vía contrato público. Una constructora que facture millones al Estado no se convierte en sujeto obligado de transparencia, mientras que una pequeña asociación sí. Hemos propuesto modificar el artículo 3.b para incluir expresamente a las entidades que perciban fondos también mediante contratos públicos o convenios, equiparando su tratamiento, y añadir específicamente a las empresas que gestionen recursos básicos (agua, energía).
Acotación de límites y de causas de inadmisión. El Gobierno copia los límites de 2013 sin acotarlos, como venimos reclamando desde hace años. Hemos exigido definirlos estrictamente: que la “propiedad intelectual” no blinde documentos públicos, que los “intereses económicos” requieran un test de daño real y que no se use la excusa de la “reelaboración” para denegar datos sencillos de cruzar.
Cómputo de plazos, propuesta ignorada. El plazo de respuesta sigue contando desde la “recepción por el órgano competente” (art. 20.1) y no desde el registro de la solicitud, como pedimos. Esto permite a la administración dilatar el proceso semanas o meses antes de que empiece a contar el reloj legal.
Presupuestos y compatibilidades. En presupuestos, seguimos insistiendo para que la ejecución se publique con el mismo nivel de detalle y estructura que los presupuestos iniciales y en formatos reutilizables. En compatibilidades (art. 8.i), es inaceptable que se publiquen solo iniciales: pedimos los nombres completos y, crucialmente, la publicación de las denegaciones y sus motivos.
Ojo con las alegaciones de terceros. Se mantiene un trámite que a menudo se usa para dilatar plazos. Hemos pedido cambios en el art. 19.4 para que solo se active si hay una afectación argumentada a derechos protegidos, no de forma sistemática.
Regulaciones especiales. Para evitar que otras leyes sirvan de coladero para la opacidad (como la ley de medicamentos y productos sanitarios para proteger el secretismo en torno al negocio de las farmacéuticas), pedimos que los regímenes especiales se delimiten en la propia Ley de Transparencia y solo apliquen al dato concreto regulado, no a toda la materia temática, como a veces se intenta.

Alertas rojas: retrocesos y líneas que no deberíamos cruzar

Finalmente, hay puntos donde pensamos que el anteproyecto arrastra un peligro real de retroceso respecto a la ley que pretende reemplazar, o un inmovilismo inaceptable.

Excepciones y dos velocidades. Si bien hay más sujetos obligados en transparencia proactiva, detectamos un planteamiento preocupante para reducir exigencias: el anteproyecto introduce en su art. 9 un “filtro” que permite modular qué obligaciones aplican a cada entidad, creando un sistema de dos velocidades y menos obligaciones que en la ley actual. A los municipios pequeños, de menos de 5.000 habitantes, se les eximiría de publicar información que es relevante en todos los niveles de la administración, como por ejemplo la publicidad institucional o la huella normativa. Es normal que tengan menos obligaciones, pero cuidado con las excepciones que arrojan sombras de clientelismo. En el sector público instrumental, las fundaciones y empresas públicas quedarían eximidas de publicar sus planes y programas, lo que dificulta evaluar si cumplen sus objetivos. Y en servicios privatizados, a las empresas privadas que gestionan servicios públicos (agua, basuras) no se les exigiría publicar estadísticas de calidad. Se podrá conocer el contrato, pero no si el servicio funciona bien. Hemos pedido que se corrija también esto.
El “derecho al borrado”. El art. 5.3 faculta a las administraciones a retirar de sus webs la información “derogada, superada o desactualizada”. Esto, para Civio, conlleva un peligro para la memoria institucional. Investigar la corrupción o evaluar la gestión pública requiere acceder a datos de hace años. Alentar a la “limpieza” de portales puede acabar con la hemeroteca pública.
Descontrol de puertas giratorias. El art. 34.5 introduce una excepción preocupante: permite a altos cargos volver a empresas privadas de su sector regulado si ya trabajaban allí antes, bajo la laxa condición de que su actividad “no esté directamente relacionada”. Esto es un coladero. Definir “directamente relacionada” es subjetivo y permite que un regulador retorne inmediatamente a su empresa alegando un puesto “técnico”. Hemos pedido la supresión de este apartado para garantizar un verdadero enfriamiento.
Desplazamiento de poder en el Consejo de Transparencia. Nos alarma la reforma de la gobernanza del CTBG (arts. 71 y 73). Advertimos de un desplazamiento de poder desde la Comisión a la Presidencia. La Comisión, ahora que la sociedad civil va a formar parte, queda con la nueva redacción como órgano de conexión y consulta, perdiendo funciones. Además, cuestionamos que los representantes de la sociedad civil sean designados por el Foro de Gobierno Abierto (donde la administración tiene la mitad de los votos) y no elegidos por los propios sectores representados.
¿Nueva limitación por edad? El artículo 12.2 limita el derecho de acceso a mayores de 14 años, una barrera que no existe en la Constitución ni en la ley actual. Inexplicable.

En suma, creemos que este anteproyecto acierta en la fontanería —al resolver trabas operativas históricas como la exigencia de identificación electrónica o la falta de multas— pero yerra en la arquitectura, al negar el rango de ley orgánica, mantener debilidades de la ley 19/2013 o ignorar la transparencia algorítmica. Si el texto se aprueba sin corregir los retrocesos señalados, quizá tengamos una administración más ágil para tramitar peticiones, pero armada con nuevas herramientas legales para borrar su pasado, esquivar obligaciones y ocultar sus decisiones automatizadas. España no necesita una reforma para cumplir el expediente, sino una norma valiente que abra realmente la información de las administraciones a la ciudadanía.

Desde Civio seguiremos trabajando de forma independiente y crítica para que así sea.