Decretos ley tras la pandemia: menos, pero con más páginas y medidas

Ni ley, ni decreto: decreto ley

Los decretos ley permiten que el Gobierno apruebe de forma unilateral, rápida y directa medidas con rango de ley, esto es, que de otra forma deberían pasar por el trámite parlamentario ordinario. Solo se pueden usar, dice la Constitución, en caso de “extraordinaria y urgente necesidad”.

A finales de 2024, un decreto ley de 140 páginas cumplía una de las tradiciones de este tipo de normas: hacer de coche escoba para aprobar, de una tacada, decenas de medidas que tenían que arrancar o ser prorrogadas en 2025. La clásica macedonia de final de año o, como se le suele llamar, el ómnibus, donde todo cabe.

Lo que no es tradicional es lo que acabó pasando cuando llegó al Congreso: no obtuvo la mayoría necesaria para convalidarse y se derogó. En enero de 2025, un nuevo decreto ley, este más corto y con solo parte del contenido original, sí salió adelante. Algunas medidas cayeron, otras continuaron y otras estuvieron en vigor un tiempo, luego no y luego otra vez sí.

Aunque las razones de los grupos parlamentarios para no dar el visto bueno a este decreto ley ómnibus en el Congreso fueron muchas, algunas más de estrategia o negociación, una de las que más se repitieron esos días fue que no podían dar su consentimiento a tantas decisiones distintas a la vez, que no se podía usar la subida de las pensiones para obligarles a apoyar otras medidas que se incluían en el mismo texto. Y es que, al contrario que los debates parlamentarios sobre leyes, los decretos ley se aprueban en bloque: o todo o nada. Luego, quizás, se puede tramitar como proyecto de ley y entonces sí entrar en detalles, en enmiendas. Pero, mientras -y ese “mientras” suele ser largo, de meses-, el bloque entero está en vigor.

Pero lo cierto es que ese decreto ley no es una excepción. En los últimos años, estas normas de urgencia incluyen cada vez más medidas y son cada vez más largas. Hemos pasado de aprobar unas 70 páginas al año en los noventa utilizando esa figura excepcional a 1.000. Por eso el número de los decretos ley que se aprueban cada año no es suficiente para valorar su uso -o abuso-, sino que tenemos que analizar cómo son y qué contienen.

El decreto ley ómnibus que acabó cayendo se volvió a aprobar en enero, pero recortado: pasó de las 140 páginas de su versión original a 80. Es una tendencia creciente: cada vez son más largos. La pandemia trajo un récord absoluto: 1.335 páginas de decretos ley en un solo año, 2020. Es en momentos como ese cuando se entiende bien para qué sirven esas leyes exprés: para aprobar medidas urgentes en momentos en los que la velocidad es esencial. Pero la crecida de estos textos, su uso cada vez más masivo, no se justifica solo con las grandes crisis.

De hecho, el más largo de los 499 decretos ley aprobados en los últimos 29 años (de 1996 a 2024) sigue siendo el de 252 páginas que se aprobó el 5 de febrero de 2020, justo antes de la explosión de la pandemia. Se usó para transponer seis directivas europeas y, de paso, relajar las reglas de los contratos públicos, todo en uno. Aunque se suele justificar la urgencia en estos casos para evitar, o frenar, las multas europeas por no transponer a tiempo, lo cierto es que se hace cuando han pasado varios años desde que se aprobaron: el equivalente a ponerte con los deberes que te mandaron hace meses la última noche.

El segundo más largo de la serie es de 2023, tiene 224 páginas y fue el último esa legislatura. Incluía decisiones como la aprobación de nuevos permisos de paternidad, la prórroga de medidas anticrisis, el derecho al olvido oncológico y decenas de normas más. El tercero de estos megadecretos planteaba reformas en justicia, función pública y mecenazgo en un decreto ley para cumplir los compromisos del Plan de recuperación. Ambos son de 2023. Y es que ese año se reventaron todas las medias: casi 100 páginas por decreto ley.

En 2020 se aprobaron 39 decretos ley, sumando ese récord total de 1.335 páginas en un solo año. En 2021, aún con la pandemia, fueron 32 (962 páginas en total). En 2022 se aprobaron menos, 20, pero era un espejismo: el número de páginas totales anuales se mantuvo casi igual: 893. Y en 2023, el número de veces que se usó esa figura vuelve a las cantidades habituales prepandemia: ocho en un año. Pero, y aquí está la clave, mucho más largos: casi un centenar de páginas de media por norma, 797 en total.

En 2024 fueron algo más cortos, 11 decretos ley que sumaron 556 páginas, 230 de ellas de los decretos ley aprobados a final de año con ayudas para las personas afectadas por la DANA (de 49, 106 y 85 páginas).

Y así, aunque desde 1996 el número de decretos ley aprobados se ha movido entre los siete de 2003 y los 39 del primer año pandémico, el crecimiento que hemos vivido en estos 29 años no está en esos números, en cuántas veces se ha usado esa figura, sino en su tamaño: hemos pasado de textos de tres y cuatro páginas cada uno a decretazos de 100 páginas en 2023.

Y ese crecimiento en tamaño se explica en parte porque se juntan en un solo paquete muchísimas medidas distintas, todo en uno. El decreto ley ómnibus de finales de 2024 modificó 36 leyes. Son muchas, pero no es el récord.

De hecho, ese podio se lo lleva otro decreto ley similar: el coche escoba de final de 2023, con varias decisiones de última hora y prórrogas de las medidas anticrisis: modificó 50 leyes. Hay que bajar hasta la tercera plaza de este ránking para encontrar uno de estos decretos ley macedonia de otro gobierno: 42 leyes modificó el de Rajoy de julio de 2012, titulado “de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad”. Si el título es vago y dentro de su enunciado cabe casi todo, échate a temblar. No es lo mismo aprobar una ayuda urgente para personas afectadas por una tragedia inesperada, como la DANA o la erupción del volcán de La Palma, acotado, que meter de todo en un mismo texto.

Este crecimiento también se ve por presidentes. Aunque el número de decretos ley aprobados por año no varía mucho entre jefes de gobierno, con la excepción de Sánchez debido sobre todo al subidón de 2020, la evolución del total de páginas aprobadas por año usando esta vía rápida es más que notable: con cada nuevo presidente prácticamente se dobla la media: de las 63 páginas de por año de Aznar a las 115 de Zapatero y a las 332 de Rajoy. Y Sánchez, entre las varias crisis y la falta de apoyos parlamentarios, sube esa cifra a 822 páginas de decreto ley por año.

Cuando un decreto ley se aprueba suele entrar en vigor, en la inmensa mayoría de casos, el mismo día o al día siguiente. Luego tiene 30 días hábiles para obtener el pase definitivo del Congreso. Además, la Cámara puede aprobar que se tramite como proyecto de ley para debatirlo en detalle (aunque ese proceso es lento y la mayoría quedan parados, en periodo de enmiendas, durante meses o incluso años). Lo que no es tan habitual es que el Congreso los rechace, esto es, que decida no convalidarlos. Eso significa que en muchos casos, como pasó con el decreto ley ómnibus, están en vigor solo durante ese lapso de tiempo: desde que se aprueban hasta que el Congreso los rechaza. Pero son la excepción.

De los 499 decretos ley aprobados entre 1996 y 2024, solo siete han sido rechazados, cinco de ellos con Pedro Sánchez como presidente del Gobierno. Los últimos son el decreto ley ómnibus y el del impuesto a las eléctricas para 2025, derogados el mismo día. Antes, a finales de 2023, cayó la reforma del subsidio por desempleo, que volvió a aprobarse más tarde con algunos cambios. Tampoco pasó el filtro, en 2020, el que aprobaba reglas para el uso del superávit de los ayuntamientos, que el Congreso tumbó; ni el de vivienda que Podemos tumbó en 2018. En gobiernos anteriores solo hubo dos rechazos: uno de 2006 sobre tabaco, cuando el PSOE se equivocó al votar su propia norma; y uno sobre estibadores, con el Gobierno de Rajoy en minoría.

El caso es que, con crisis inesperadas o no, y desde 1996, el tamaño y la cantidad de medidas sin relación entre sí que incluyen los decretos ley, esa figura extraordinaria y urgente, no deja de crecer.